江苏现代环境水务PPP专题(三)PPP大潮中的环卫市场化改革实践——以宿迁市区环卫保洁市场化PPP项目为例

来源：江苏现代咨询（原创）

作者：曹田

回顾我国环卫市场化改革历程，一个清晰的趋势是从改革初始阶段的政府独揽到逐步放权给市场主体。政府统揽的环卫作业模式存在政企不分、管干一家、自干自管等问题；而初步市场化的环卫改革通过引入专业化企业，提高了环卫运作效率，也强化了政府监管职能，但是鉴于环卫作业界面涉及住建、环卫、交通、园林、水务、街道等多个部门，环卫管理体制的改革成为初步市场化难以逾越的障碍，因此，环卫领域进一步市场化的改革步伐则应深入到政府内部，打破部门和区域间分而治之的局面，逐步朝向大环卫的方向发展。

作为新形势下政府提供公共服务的基本方式，PPP模式联通政府管理和社会资本运营的优势契合了环卫领域深化改革的需要，为各地环卫事业的发展提供了机遇。由我司服务的宿迁市区环卫保洁市场化PPP项目已落地实施，标志着宿迁市在江苏省内率先将PPP模式引入到环卫市场化改革中，随着项目实施带来的改革效果逐步显现，将为类似城市的环卫改革提供有益借鉴。本文以宿迁市区环卫保洁市场化PPP项目为例，管窥PPP大潮中的环卫市场化改革实践。

为改变宿迁市区环卫管理和作业主体多元、环卫人员老化和作业管理机制僵化、环卫资源利用效率不高等问题，宿迁市政府决定采用PPP模式对市区范围内环卫作业进行市场化试点改革。项目范围为市区中心区域64平方公里，东至西楚大道、南至北京路、西至迎宾大道、北至双庄大道的合围区域（含边界道路），涵盖宿城区、宿豫区以及开发区的部分区域。项目实施内容为道路保洁、绿地保洁、水面保洁、公厕保洁以及生活垃圾收运。本项目已于2016年9月完成社会资本采购，项目公司成立后陆续完成项目范围内环卫人员的安置和存量设施设备的交接，并按合同约定购置设备、开展环卫作业并接受政府和社会公众的监督考核。

宿迁市区环卫保洁市场化PPP项目采用ROT（重构（优化）-运营维护-移交）的方式进行运作。宿迁市人民政府授权市城管局作为本项目实施机构，负责组织实施、采购、运营监管、移交等工作；同时授权市城建集团作为政府出资代表，履行政府出资义务。项目具体操作示意图如下所示：

图1 项目PPP运作示意图

（一）项目范围内的现有国有环卫可运营设施设备资产经清产核资、审计、评估后作为市城建集团用于组建项目公司的部分出资。资产评估工作由市城管局委托有相关资质的资产评估公司实施，评估资产总价以国资委备案的正式结果为准。

（二）市城建集团与中标社会资本签订《股东协议》并组建项目公司。市城建集团以实物资产和货币出资，持股20%；社会资本方以货币出资，持股80%。

（三）市城管局与项目公司签订《PPP项目合同》，由项目公司负责项目约定范围内的环卫作业服务，市城管局负责组织监管考核并依据考核结果向项目公司支付。

（四）合作期届满，项目公司在保证所有资产正常使用的前提下，将本项目所有资产完好、无偿移交给宿迁市政府或其指定单位。

本项目将PPP模式应用于城市环卫保洁，在项目合作期、设施设备、人员安置和绩效考核等方面进行了详细约定。

（一）项目合作期限

项目中主要涉及环卫车辆、设备，其使用期限一般为8年左右，综合考虑PPP项目最低合作期限的要求、本项目的运营性质以及资产的充分利用，项目合作期限设定为16年。

（二）项目存量资产类别

根据调研资料，本项目存量环卫资产按其种类可分为车辆、垃圾中转站、公厕、果皮箱、垃圾收集桶以及城市家具等。鉴于市场测试结果以及政府付费考量，本项目将可移动的经营性资产（车辆、中转站设备）纳入本次合作范围。

（三）项目资产配置

为确保项目平稳过渡和交接，本项目要求社会资本方需严格按照市城管局要求的时间节点配置相应设备，并由社会资本方在响应文件中提交详细的设备配置清单。

（四）项目资产重置

项目合作期限内将面临项目资产、设备的重置及更新，本项目的重置及更新义务、费用均由项目公司承担，政府不另行增加、调整政府付费金额。

（五）环卫人员安置

环卫人员是否得到妥善安置是本项目顺利落地运作的关键。为稳妥推进项目进展，宿迁市政府专门出台了《宿迁市市区环卫保洁市场化改革人员安置办法》，保障环卫人员的切身利益。例如，针对原有企业性质人员，项目公司整体一次性接管，自接管之日起一年内不能解除劳动合同，并为全体员工依法缴纳各项社会保险。

（六）项目绩效考核

为加强对项目公司环卫作业质量的监督管理，市城管局专门出台了《宿迁市环境卫生作业质量标准及考核办法（试行）》，对道路清扫保洁、生活垃圾收集清运、公厕、垃圾二级转运的作业质量标准进行了详细约定。项目绩效考核方面，《办法》以市、区两级环卫主管部门作为检查考评的主体，采用“日检查、月考核、年汇总”的形式，同时引入社会监督及重大活动保障工作情况，对环境卫生专业作业进行综合检查考评，项目绩效考核权重设置见下表。

表1 项目绩效考核权重

作为江苏省首个采用PPP模式运作的环卫项目，宿迁市区环卫保洁市场化PPP项目已顺利落地实施，市场化改革初见成效，总结该PPP项目运作过程，有以下几点经验可供参考：

（一）整合环卫作业面，实现环卫作业的高效运作

针对初期环卫市场化存在的诸如作业内容单一、区段划分严重等问题，本项目在实施范围和实施内容上进行了充分整合。项目实施范围不再局限在某一个区或街道，而是将宿迁市中心区64平方公里（宿城区、宿豫区和开发区的部分区域）全部纳入进来；项目实施内容则覆盖道路保洁、绿地保洁、水面保洁、公厕保洁以及生活垃圾收运。通过此次整合，可以充分发挥社会资本在作业区域内机械化、标准化运作的综合优势，构建起从收集到运输环节的高效运转体系。

（二）合理分担风险，保障项目长期稳定运作

环卫领域的主要特征是运作初期投入大、回收期长、运营性质明显以及绩效导向性强。基于上述行业特征，在本项目边界条件设置时，首先，综合PPP项目实施的基本要求、充分发挥环卫资产的使用效率等因素，项目合作期限设置为16年。其次，考虑到合作期限拉长后市场环境波动带来项目运营成本的变化，一方面设定价格调整公式以建立政府付费与物价指数之间的联动关系，用以反映物价变动对项目价格的影响；另一方面鉴于项目具有较强的公益属性，为防止项目公司出现过高收益，政府方将根据年度审计结果，当项目公司成本利润率高于约定数值时，政府方可在当年或下一年度对政府付费进行调整，确保项目公司收益水平在合理范围内。

（三）设置严格的考核机制，保障项目运营效果

为确保项目运营效果，我司在编制实施方案的同时即协助市城管局制定《宿迁市环境卫生作业质量标准及考核办法（试行）》（简称“《考核办法》”），为项目实际运作中的考核及付费提供了切实可操作的实施依据。根据《考核办法》，各区组织区环卫主管部门负责辖区内环卫作业质量的监管检查考评，每日对各检查项目抽样实施现场检查；每月将现场检查结果统计进行月小结。市城管局通过明察和暗访相结合的方式进行月度检查及对垃圾二级转运作业质量进行检查考评。同时，根据社会监督及重大活动保障等情况，综合月小结得分结果进行考核，年终对全年工作进行总评。自项目实施以来，月度考核结果在宿迁市政府网站上进行公示（如下图所示），接受社会各界监督，保障公众的知情权与参与权。

为确保项目实施效果，我司为项目考核设置了严格的惩罚机制。当作业质量的月综合考评得分达到90（含90分）以上时，才不予扣减当月服务费；未达到90分时，则按不达标扣款比例对服务单位扣减该部分当月服务费。

（四）妥善安置环卫人员，稳住项目实施的底线