相看两不厌:PPP项目合同签约主体浅析

在过往的文章中，我多次提到，PPP项目不止是政府方与社会资本方的一场“婚礼”，更是漫长的“婚姻”，谁主外，谁主内在婚姻伊始就得约定好，PPP项目合同就相当于婚前协议，双方就“婚后”事宜进行协商，最终达成一致。在PPP项目的实际操作过程中，政府方通过竞争性程序确定中选社会资本后，需要通过合同的方式将之后PPP项目中政府方和社会资本方的权利义务等内容确定下来，作为项目具体实施的依据。因此，PPP项目合同也被视为PPP项目合同体系的核心及基础。当然，在此基础上需要一并考虑合资合同、公司章程的设计。

PPP项目合同应该如何签，由哪个主体来签约，是PPP项目合同首先应考虑的问题，本质上也是签约方式的选择的问题，这是在编制项目实施方案或确定初步交易结构时就需要明确的。

政府方是PPP项目合同中的必然存在的主体，至于是由政府授权的实施机构签署或者由政府直接签署，都是符合现行法律法规的要求且在现实中普遍的做法。根据财政部《PPP项目合同指南》（财金[2014]156号）（“《指南》”），社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。因此和政府方签订PPP的相对方既可能是社会资本，也可能是项目公司，至于政府方、社会资本、项目公司如何排列组合，且听我细细道来：

在PPP项目中，政府方选定社会资本后，通常会成立项目公司负责项目的具体实施。此时，项目公司是PPP项目的实际实施主体，承担实施PPP项目的责任。由政府方和项目公司直接签订PPP合同，约定PPP项目的实施细节自然是最优的选择。但是，由于从政府方选定中选社会资本到项目公司成立，需要一定的时间，政府方与社会资本可以先签署合作协议（投资协议），草签或共同确认PPP项目合同内容，待到项目公司成立后，再与项目公司签订正式的PPP项目合同。在此模式下，根据不同的项目设计，PPP项目合同中可能包括合作协议和正式的PPP项目合同。

政府选定社会资本方，往往看中的社会资本实施项目的资质或能力，特别是融资能力。虽然项目公司是具体实施项目的主体，但毕竟社会资本才是项目公司的大股东，直接影响着项目公司的运作。政府方当然希望在PPP合同中对社会资本履行出资义务、确保项目融资等作出一定的要求。同时，考虑到项目公司成立需要一定的时间，因此，可以由政府方与中选的社会资本签订PPP项目合同，并在合同中明确项目公司成立事宜，约定项目公司成立后，将由政府方、社会资本以及项目公司签署补充协议，由项目公司承继社会资本在PPP项目合同项下除约定由社会资本方保留以外的权利与义务。在该模式下，PPP项目合同的签约模式是PPP项目合同+补充（承继）协议。

前两种签约模式均有据可循，但在PPP项目实践中，还有一种特别的签约方式，即由政府方与社会资本、政府出资代表三方签约。此种做法虽然没有直接政策依据，业界对其合法性也存在一定的争议，但是总体来看，这种签约方式的存在也有逻辑上的合理性。

PPP合同的签约主体为政府部门（实施机构）和社会资本，项目公司的股东却是政府出资代表和社会资本，虽然实施机构和政府出资代表之间有着密切的关系（如委托授权关系），但是终究不是一个主体。项目公司成立之后，PPP项目合同项下社会资本的权利义务后续都需要由项目公司承继，不同主体之间的权利义务承继在逻辑上不够顺畅。此外，政府方和社会资本签订的PPP项目合同对于政府出资代表并无约束力，这就涉及如何确保政府出资代表作为项目公司股东同意项目公司承继PPP合同权利义务的问题。

虽然在财政部PPP合同指南中并未明确将政府出资代表作为签约主体，但是将政府出资代表作为签约主体是基于其作为项目公司股东的地位的考虑，确保权利义务承接的顺畅进行和PPP项目的顺利实施，与《指南》所述PPP项目合同的目的——明确双方的权利义务相符合，同时也更符合法律逻辑的严谨性。疑问在于，政府出资代表的权利、责任与义务是否与社会资本方在性质上相同。当然，这可以在合资合同中进一步考虑做不同的安排。

不同的PPP项目，需要结合项目的实际情况来确定具体的签约主体及模式，PPP项目合同的内容及安排，也需要随着签约模式的不同而有所变化。正所谓牵一发而动全身，签约主体看似小事，但是可得事先考虑好。