PPP研究李飞:民营企业可从小规模交通项目入手

北京市交通委员会发展计划处主任科员；

代表政府方参与北京市轨道交通14号线PPP项目特许经营全过程工作；

代表政府方牵头组织北京市轨道交通16号线PPP项目特许经营全过程工作；

代表政府方牵头组织北京市国道110高速公路BOT项目特许经营全过程工作；

代表政府方牵头组织北京市兴延高速公路PPP项目特许经营全过程工作（全国首例公开招标的高速公路PPP项目）。

李飞：交通基础设施行业的政府融资平台在近10年可谓经历了大起大落，既有经济危机时银行追着放贷，还有严控融资平台后的寻贷无门，最终到了今天的寻求身份转换，华丽转身为政府出资人代表或者更进一步剥离政府债务转为社会投资人。施工单位也同样经历了最初只管干好工程的单一职能年代，后来必须带钱干活的BT年代，最终到了现在的不光有钱能干活，还要对项目进行全过程全周期管理的PPP时代。

面对新的时代新的挑战，各方在实施PPP项目时确实还存在不少困难。一是新模式没有对应的新政策，只能沿用既有老政策，但在实际操作中往往遇到多个老政策对PPP项目中的某一过程均有规定，但规定又不统一的问题；

二是办法、指南过多，政出多门，基层在实施中对于新事物的把握本就模糊，政策多了就更无所适从了。在具体过程中就碰到了招投标法与政府采购法的执行、招标平台的选择、社会投资人无法直接获得某些特许经营权限等现象。

要解决这些问题，首先就是要加快立法、政出一门；其次要梳理PPP模式周边立法，横向协调一致；最后要明确责权、细化流程，强化法规可操作性。

李飞：交通基础设施项目为公益性或准公益性，具有投资大、回收期长、回报稳定但相对较低等特点，本轮政府推出的交通基础设施PPP项目相对更符合央企、国企的特点，央企相对规模较大、资质较高、投资及施工业绩较多，融资成本相对较低，风险承受能力相对较强，受政策影响相对较小，与地方政府间沟通相对密切顺畅，基于上述原因，央企成为了这场PPP盛宴的最大赢家。

民营企业对资本的回报要求相对较高、期望回收期尽量短、企业规模相对有限，单一项目的资金积压将严重制约企业发展，以上种种也就成为了民营企业参与交通基础设施PPP项目相对较少的原因。民营企业可以立足当前，从停车产业、普通公路、普通公路道班等投资相对较小的交通基础设施项目入手，逐步深入。

   在项目招标中，经常遇到社会投资人没有足够的资质及业绩，但其子公司拥有相应的资质及丰富的业绩，按照招投标法相关规定，独立法人只能使用自身资质及业绩，在目前的政策法规体系下，在招标中若希望社会投资人在具有综合协调能力的同时还具有相应的资质业绩，只能由总公司与子公司组成联合体参与投标。

李飞：社会投资人的确定时机直接关系到政府与社会投资人的风险分配、社会投资人的工作内容及收益点。

先确定社会投资人，再由社会投资人申报可研文件的操作模式可以赋予社会投资人更多的自由度，从初步设计阶段开始对项目进行全过程、全生命周期管理，和后期运营衔接更为紧密；同时也可以让政府有更多的精力用于项目监督管理而不是实际统筹协调推进。

但是，近期财政部与国家发改委发布的32号文及财政部发布的47号文均提出了应该先完成可研批复的基本建设程序。按照基本建设程序，可研文件的批复是确定可以实施该项目的依据，政府可以有效地避免项目不能实施的违约风险；项目方案及总投资的确定，有助于判断财务测算边界条件、影子票价及可行性缺口补助的准确性；有利于加快工程先期开工建设。

所以，在交通基础设施PPP项目实际操作过程中，我们还是应该坚持基本建设流程，完成可研文件批复后再行确定社会投资人，这样可以在履约过程中避免很多不必要的纠纷。

李飞：北京市轨道交通4号线最先采用影子价格（人次票价）的方式确定政府可行性缺口补贴，该方式源自英国，在14、16号线上继续沿用，该模式统筹了社会投资人建设及运营全过程综合成本，通过人次票价的模式予以体现，政府可行性缺口补贴的计算也简单明了。但是该价格与客流预测的准确性关联性过大，在当前轨道交通投资建设环境下，客流预测与实际结果如出现较大偏差，该模式将会提高政府与社会资本双方风险。基于以上原因，北京市提出了车公里运营费用的方式，把不确定性较大的客流转换为政府可控的、且稳定性较高的走行公里数。这种模式既保障了社会投资人的合理收益，也降低了政府的保底及超额客流风险。

在兴延高速公路PPP项目上，参照轨道交通影子价格提出了车公里收费标准，该模式与轨道交通人次票价一脉相承，但是我们要认识到，高速公路客流预测技术相对成熟，往往预测与实际发生重大偏差是为了满足可研批复条件、覆盖融资额度而人为调整的，在采用PPP模式后，融资额度不再是制约条件，社会投资人也可以自行对该数据进行复核，应该可以避免该现象。