《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金76号文)规定关于PPP合作不应作狭义理解，合资设立SPV公司不是必须的;同时，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)关于推广使用PPP合作模式的条文也明确独资或合资均可，取决于双方如何约定;但由于现阶段上马的PPP项目大都属于试点项目，很多地方政府出于合规性的考虑，倾向于采用合资公司的形式也不难理解。
在具体的PPP项目实践中，政府常常会指定一家单位与选定的社会投资人成立合资公司，合资公司的股权结构也是五花八门。在新一轮PPP热潮中，如何合理设计合资公司股权结构、实现既能监管社会投资人又能约束政府职权的目的，也是近期热议的话题。笔者认为在设计股权结构时，对于政府是否持股应考虑以下4个方面的因素。
监管环境的情况
根据目前PPP政策的导向，政府持有项目公司股份，有些部门转变为运营者参与到项目实施中，这就能在项目过程中有效地约束社会资本的行为。同时，政府承担一定责任，减少社会资本在运作项目过程中的压力。以前的PPP项目中大多是社会资本成立项目公司独立运作项目，政府负责监管，虽然达到了简政、提高办事效率的目的，但是双方扯皮的现象也比较多，如投资人抱怨地方政府不及时付费，有的社会资本存在不诚信问题等。
当前，PPP模式推广已成为国家战略，各部委正致力于推进相关政策的制定，构建一个全面系统的PPP法律体系，指导并促进市场环境的健康、有效发展。如果问题都能通过不断出台的政策逐步解决，政府对内、对外的监管环境优化了，市场化的进程完善了，那么政府是否持股更多的是资金筹措能力的问题，而不是政策和法律等监管层面的问题了。
项目所处的环境
在实践操作中，不少PPP项目会采用政府持股的方式，但是否控股则需要对项目所处环境进行综合考量。
第一是政府债务压力的问题。地方政府债务普遍存在，且有愈演愈烈的趋势，在新的PPP项目需要投入资本金时不得不考虑这个问题。因此，政府在资金合理配置的前提下，根据具体项目的投资接受能力来选择，资金充裕的可控股，资金不足则以参股方式为宜。
第二还是监管的问题。公用事业领域本就是政府职责的一部分，政府应在政策制定、管理控制、规范市场行为等方面发挥作用，让社会资本更多地发挥其技术和运营优势，才有利于企业发挥专长，提供更好的服务，实现资源更优化的配置。
行业对社会资本的特殊限制
市场的接受程度
出于对市场竞争状况的考虑，如果资本市场对于政府控股的方式不能接受，或者说投资人竞争不够充分，那么PPP项目实施效果可能就不够理想，对于政府来说项目条件的设定就要更谨慎。
西北地区某城市污泥处理PPP项目，当地政府的财政实力完全能够满足项目公司控股的要求，同时考虑污泥处理行业在国内尚处于起步阶段，政府控股更有利于加强对社会资本的监管，即使不控股，在合资公司中对于违反公共安全和公共利益的事项也享有一票否决权。但从招商情况看，该种模式还是使一部分社会投资人望而却步。从这个项目看，影响社会资本积极性的主要因素包括：
一是公私双方对于项目的侧重点不同，社会资本具有逐利性，不能控股意味着难以合并财务报表;而政府更多地考虑公共利益，这种矛盾将长期存在于PPP模式发展的进程中。二是如果出现扯皮和纠纷，本身就处在弱势的社会资本没有决策权，在利益方面得不到保障。三是政府能否在PPP项目中把自己和社会投资主体放在平等地位，尊重市场化的合作方式，不能随意违约和通过行政手段去干预社会资本的合理利益。
综上所述，在PPP项目中，对于合资公司的股权结构设计并没有普适性的法则，各地政府需综合考量当地监管环境、筹集资金能力、投资人市场的接受程度以及具体项目所在行业特点等众多因素，做出合理的结构设计和权利义务安排。
PPP项目操作中的刑事法律风险
之前，关于PPP项目操作中的法律风险，我们主要讨论的是民商法、行政法层面的内容。今天，我和大家来聊聊PPP项目操作中涉及的法律责任中最为严重、惩罚力度最强的责任——刑事法律风险。本文将从PPP项目五个阶段切入，力图将五阶段的可能存在的刑事法律风险予以展现，如有不足之处请批评指正。
一、 项目识别阶段
第一，根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）文件和《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金【2015】57号）等相关规定，PPP项目可以概括为以下几个特征：
1、PPP项目的范围集中在基础设施和公共服务上，其产品属于公共产品，具有公共性；
2、PPP项目参与的主体为政府方和社会资本方；
3、PPP项目政府方和社会资本方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，风险需双方共同分担；
但是在实际操作过程中有些地方会将一些不适合采用PPP模式的项目纳入其中，结果还是换汤不换药，其典型的表现为：
1、将一些商业地产项目纳入PPP项目中，违背了PPP项目产品公共性的原则；
2、甚至有些地方政府通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将非PPP项目包装成PPP项目；
上述错误的各项方案其最后都有可能导致一个非常不利的后果，即风险没有在政府方和社会资本方之间合理的分担，并达到规避政府方风险的目的。如果一旦造成这种严重损害结果，相关负责人已经触犯《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第三百九十七条构成“滥用职权罪”或“玩忽职守罪”。
第二，根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金【2015】21号），PPP项目必须经过财政承受能力论证。在财政承受能力论证这一环节，如果论证的结果政府方这边支出过少，那就很难推进PPP项目的进程。但是如果过多呢？非常可能出现《刑法》第三百八十二条的“贪污罪”。
二、 项目准备阶段
第一，从社会资本方角度而言，在PPP项目中由社会资本方承担项目的设计、建造、财务（融资）与运营维护等商业风险。在这些的环节要引起PPP社会资本方的高度重视：
1、因设计不当导致公共设施坍塌的例子不胜枚举，如高速公路坍塌等；根据《刑法》第一百三十七条，社会资本方将会构成“工程重大安全事故罪”。
2、根据《刑法》第一百三十五条的规定，如果在建造公共设施的过程中安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，造成重大事故或者造成其他严重后果的。社会资本方方面的直接负责人员和其他责任人员将会构成“重大劳动安全事故罪”。
3、因为社会资本方承担着项目融资的责任，需对《刑法》第一百七十六条“非法吸收公众存款罪”和一百九十二条“集资诈骗罪”引起高度的重视。
第二，从政府方而言其刑事法律风险依然主要集中在《刑法》第八章、第九章，“贪污贿赂罪”与“渎职罪”，在此不再赘述。（以下三个阶段也是如此）
三、 项目采购阶段
此阶段的刑事法律风险站在社会资本方角度而言相对较为单一，集中体现在项目的准备阶段，项目实施方案对于项目采购方式是通过招投标的方式。投标人之间如果相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益的或者投标人与招标人传统投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，根据《刑法》第二百二十三条构成“串通投标罪”。
四、 项目执行阶段
第一，根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等规定，社会资本可依法设立项目公司（SPV），政府可指定相关机构依法参股项目公司。但是如果公司的发起人、股东违反公司法的规定为交付货币、实物或者未移转财产权，虚假出资，或者在公司成立后又抽逃出资，数额较大的，那么根据《刑法》第一百五十九条的规定无论是政府方亦或是社会资本方极有可能成立“虚假出资罪”或“抽逃出资罪”。
第二，司法实践中较为典型和高发的公司内部的犯罪在于侵占型犯罪。由于SPV公司以其政府方和社会资本方的双重特性，在罪名的认定上要格外注意。如果是公司内部人员利用职务便利，侵占公司财产那么构成《刑法》第二百七十一条“职务侵占罪”，但如果是国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员，利用职务上的便利侵占公共财物，应认定为《刑法》第三百八十二条“贪污罪”。
第三，在执行阶段中绩效检测与支付环节中，如果社会资本违反项目合同，威胁公共产品、服务稳定、安全供给或危及国家安全、重大公共利益的。社会资本方不仅仅要承担相应的违约责任和由政府临时接管公共项目，并且还将承担的相应的刑事做刑事责任。下列一则案例就深刻体现了这一点：
案例：1999年1月4日，晚6时50分，重庆市綦江县城区一座步行桥（彩虹桥）突然整体垮塌，数十名过桥者随大桥坠入桥下的綦河，造成了严重伤亡事故。这次因工程质量导致的重大责任事故，共造成40人死亡。
1月8日，经事故调查组调查，彩虹桥突然垮塌是由两方面的原因造成的。一是工程质量问题：彩虹桥的主要受力拱架钢管焊接质量不合格，存在严重缺陷，个别焊缝并有陈旧性裂痕；钢管内混凝土抗压强度不足，低于设计标号的三分之一；连接桥梁、桥面和拱架的拉索、锚具和镏片严重锈蚀。二是工程承发包不合法：到8日止，事故调查组找不到工程设计专用章，设计手续不全，实际上是私人设计。施工承包者是一个挂靠国有的个体业主，其组织的施工队伍不具备进行市政工程建设的技术力量和设备，不具有合法的市政工程施工资质。
而后重庆市第一中级人民法院对相关承建单位、设计单位和相关责任人员以“工程重大安全事故罪”判处5-10年有期徒刑并处3万-25万罚金不等。
五、 项目移交阶段
本阶段刑事法律风险较为单一与上述四阶段存在的刑事法律风险重合，在此不再做更多的描述。
PPP融资、运作与风控
目录
1、 PPP项目的融资方式
2、 PPP基金的投资方式
3、 PPP基金管理
4、 PPP基金的运作
5、 PPP项目的风险控制
6、 最新政策支持
7、 存量项目PPP模式探析
一PPP项目的融资方式
PPP项目由于投资金额规模大,投资期限长,通常会借用一些金融工具,保证项目的顺利实施。例如:银团贷款,融资租赁,工程保理贸易融资,资产证券化,基金等进行一系列结构化安排。
银行贷款
全球PPP项目融资最常用的融资工具,它是PPP项目公司通过向一家或几家银行金融机构发出委托函,通过银行间市场按相同条件组织几家甚至十几家,几十家银行参与的银团。银团贷款是项目融资中分散风险最有效的方法,同时,也是保证PPP项目融资顺利实施,保护投资者利益最好的模式。
融资租赁
集融资与融物、贸易与技术更新于一体的新型金融产业。由于其融资与融物相结合的特点,出现问题时租赁公司可以回收、处理租赁物,因而在办理融资时对企业资信和担保的要求不高,所以非常适合中小企业融资。融资租赁属于表外融资,不体现在企业财务报表的负债项目中,不影响企业的资信状况。
工程保理
工程保理又称托收保付,PPP项目建设和运营中,销售方将其现在或将来的基于其与买方订立的货物销售/服务合同所产生的应收账款转让给保理商(提供保理服务的金融机构),由保理商向其提供资金融通、进口商资信评估、销售账户管理、信用风险担保、账款催收等一系列服务的综合金融服务方式。
它是国际贸易中以托收、赊账方式结算货款时,销售方为了避免收汇风险而采用的一种请求第三者(保理商)承担风险责任的做法。
资产证券化
将缺乏流动性、但具有可预期收入的资产,通过在资本市场上发行证券的方式予以出售,以获取融资,以最大化提高资产的流动性。资产证券化在一些国家运用非常普遍。目前美国一半以上的住房抵押贷款、四分之三以上的汽车贷款是靠发行资产证券提供的。资产证券化是通过在资本市场和货币市场发行证券筹资的一种直接融资方式。
PPP基金
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)中明确提出:“鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道”。PPP项目私募基金得到政策的支持,这与PPP项目自身的特点关系密切,PPP项目的各主体之间的关系复杂,投资规模大回收时间长,因此PPP项目需要较为灵活的融资方式。
2015年5月19日,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(国办发〔2015〕42号),特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金,并通过引入结构化设计,吸引更多社会资本参与。
银行、信托等传统融资方式对担保条件要求严格,由于项目涉及建设、运营及移交等多个环节,法律关系不明确,不能够满足银行所要求的质押物权属关系要明确。并且在实际操作中,银行还要求补充性的担保措施和更多的限定性条件,还会收取高额的服务费用,这样使很多很好的项目无法获得贷款。通过设立PPP基金,运用规模化及专业化的运营方式降低融资成本,可以避免传统融资方式的瓶颈。
二PPP基金的投资方式
直接投资PPP项目
直接投资PPP项目主要是轨道交通,市政供水、供气、供暖,污水处理,保障房,医疗设施及养老服务设施等。这些项目都是具有长期稳定需求的项目,并且长期合同关系明确、投资规模需求大,市场化程度高。
投资于PPP项目的运营公司
投资于PPP项目的运营公司主要是通过对公司的股权进行投资,整体投资风险较高,回报率较高。为了分散风险可以一次性投资多个项目。
三PPP基金管理
PPP基金管理分为参与项目运营管理及不参与项目运营管理,基金参与管理,主要因为PPP项目运作复杂,专业性强而且行业集中度高,基金公司在其中进行运作与协调。
除此之外,专业基金公司擅长于做财务测算,符合了PPP项目对财务测算的高要求。基金公司还通过顾问服务的方式对项目投资后进行支持。
对于是否参与基金管理,主要取决于以下几个因素:
基金投资占PPP项目投资的比例;
项目运营结果与预测之间的偏离;
项目收益的分配方式与顺序以及项目运作的规范性等。
四PPP基金的运作
PPP基金的作用
通过撬动资源和运用专业技能,在培养市场过程中起到催化作用,整合投资者的资金,避免受到高投标成本,大量投资,PPP交易的零散性及项目准备时间长的影响。
除此之外,PPP基金承担中介的角色,代表潜在投资者,提供技术团队进行项目分类和考察,实现投资者之间成本共担,相对单独投资,降低投资成本,培养关系和市场认知,根据投资者确立的标准开发项目投资组合。
PPP股权投资模式,降低地方政府财政压力、加快城市建设步伐、保障城市规划实施的整体性,同时有助于提高项目运营效率,降低运营成本。
PPP模式下的产业投资基金运作方式
PPP模式下的产业投资基金,一般通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司,由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营,政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。
PPP产业投资基金的主要模式
在各地不断涌现的PPP产业投资基金中,根据基金发起人的不同而分成三种模式。
模式一:
由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金,一般由金融机构做LP优先级,地方国企或平台公司做LP的次级,金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。
例如:2015年2月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议,基金总规模达100亿元,将投资于厦门轨道交通工程等项目。
该基金采用PPP模式,由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划,与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%,分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人,厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人,并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购,厦门市政府提供财政贴息保障。
模式二:
有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金,该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力,在与政府达成框架协议后,通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金,对接项目。
例如:某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP,某银行系基金公司作为LP优先A,地方政府指定的国企为LP优先B,该建设开发公司还可以担任LP劣后级,成立有限合伙形式的产业投资基金,以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方(政府)签订相应的财政补贴协议,对项目的回报模式进行约定,业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。
这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金,可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是3%,净利率是1-2%,而且对投入资本要求很高,通过成立产业投资基金参与基建项目,若企业出资10%,可以放大9倍杠杆,除去付给优先级LP的成本后,放大杠杆的过程就会有很大一块利润,再加上建筑总包的利润,也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。
模式三:
由省级政府层面出资成立引导基金,再以此吸引金融机构资金,合作成立产业基金母基金。各地申报的项目,经过金融机构审核后,由地方财政做劣后级,母基金做优先级,杠杆比例大多为1:4。
地方政府做劣后,承担主要风险,项目需要通过省政府审核。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保,其在河南、山东等地运用的比较广泛。
例如:2014年12月,河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型产业投资基金”战略合作协议,总规模将达到3000亿元,具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。
产业投资基金参与PPP的还款来源
准经营性项目:使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报,政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入,如在污水处理、垃圾处理等项目中,政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益。
经营性项目:经营性项目的收入完全来源于项目运营,主要依赖项目本身的运营管理,在保证特许经营协议约定质量基础上,通过提升效率、节约成本来获取盈利,主要由商品或者服务的使用者付费,供电、供水等一般属于此类项目。
公益性项目:市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入,社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入,如需要政府支付服务费用或购买资产。
PPP模式下产业投资基金的退出方式
资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后,在项目运营成熟后,通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金(REITs)等资产证券化方式,获得投资收益,实现投资的退出。
股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后,在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后,由政府、开发运营公司进行股权回购;或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。
项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后,在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后,通过项目投资公司清算(或注册资本减少)的方式,返还产业投资基金应当获取的股权收益,实现投资的退出。
PPP基金运作的障碍
PPP基金在运作过程中也存在一些障碍,PPP项目的投资期限一般都在20-30年之间,如果基金没有找到有效的退出渠道,将面临较大的风险,另外PPP项目目前的投资回报率普遍低于市场上资金的成本,导致资金不愿意进入PPP项目。随着国家政策的支持,这些障碍在未来都将得到缓解。
国务院连续推出的国发43号和60号文,明确指出:未来政府主要依靠政企合作(PPP)解决城镇化的建设和运营管理资金问题。国家支持引入社会资本参与,那么必然也会给出合理的资金回报。分析国家目前通过的PPP示范项目,PPP项目的平均收益率位于6%--8%之间。
另外,PPP基金按照风险收益划分成优先级及劣后级;可以通过结构化设计使得部门投资者的投资回报率提高,PPP基金投资对象的可估计现金流一般都十分明确,可以将现金流进行结构化设计出结构化的基金份额和产品。
通过以上的设计,调整了风险和利益的关系,使得部门投资者获得超过基础资产的收益和风险溢价的超额回报。
五PPP项目的风险控制
PPP项目执行中的风险控制
PPP项目在执行中的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规、政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。
各类风险分配遵循“最优承担”原则,即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本,达到PPP项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担,但其中也有属于政府责任部分,比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等,需在合同及特许经营协议中明确法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担,一般政府公共部门承担较多此类风险。
另外,还应引入商业保险,用于转移不确定性大、损失额度大的风险,如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成,并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段,主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用,及时识别、转移、化解相应风险。
PPP基金的风险控制
基金投资的基建类项目收益的实现依赖于建成后的实际运营情况,受到当地经济发展水平、使用者偏好、运营效率、运营成本、竞争性项目等因素影响,实际收益可能低于投资之初的测算,使投资者面临项目风险;地方政府财政收入状况的变化以及国家相关政策方向的调整,也可能改变地方政府对产业投资基金的支持能力和力度。
尤其是一些涉及地方政府“保底承诺”的基金的投资者更需要充分考虑;此外,基建类项目规模大、时间长的特点决定了产业投资基金都具有很长的投资期限,投资者可能面临一定的期限错配风险,PPP项目一般具有20-30年的投资期限会,难以保证退出渠道畅通,将面临流动性风险。
国家的政策支持,增加了PPP投资的流动性,PPP投资的基础资产是基础设施,基础设施的投资期限并不是基础设施的运营期限,这类资产适合通过资产证券化的模式产生流动性。
除此之外,金融监管的放开为资金退出时产生超额收益,产生超额退出的原因是利用项目在建设期和运营期的风险差异造成的折现率差异以及私募与公募市场上的资金成本差异。
对于一般项目,在建设期风险更高,所取的折现因子也就越高,而运营期风险低,项目所取的折现因子也就随之降低,在项目进入运营期后,就存在通过资产证券化等手段向公开市场发行,而公开发行的成本远低于私募成本。
在后期管理上,通过专业的基础设施团队,能对资产进行技术上、财务结构上的一系列改造,为资产创造其他持有者所不能创造的附加价值,从而为基金投资者带来增值回报。
PPP项目的风险提示
由于PPP模式下的项目和过去地方政府融资平台模式下的项目具有类似特点,因此,凡是地方政府融资平台项目所具有的风险,也是PPP项目所可能具有的风险,比如政府信用风险、运营风险及市场风险等,除此之外还额外增加了参与合作的私人资本的违约风险。
投资者判断PPP模式下的投资风险,有必要从政府财力、社会资本实力、项目收益等多个角度去判断。应该遵循以下原则进行投资风险甄别和决策:
(1)在区县级以上PPP项目中,政府和外国资本合作建设的项目优先,其次为政府与实力雄厚国有资本合作的项目,再次为政府和实力雄厚的私人资本合作建设和运营的项目,最次为政府与一般私人资本合作的项目。同时发达地区的项目优先于落后地区。
(2)省级及省级以上的、有良好市场前景的PPP项目最具投资价值,其次为具有良好市场前景的地市级和区县级PPP项目。
(3)没有现代企业运作机制而由政府官员主导的地级和县级PPP机构慎投,乡镇级PPP项目最好不投,除非其市场前景和管理机制特别优秀。
(4)项目收益远远不能覆盖其建设运营成本,且又无其他可靠项目收益或政府购买作为付费来源的PPP项目,建议不投。
六最新政策支持
国家对PPP项目给予了大力支持,2015年6月28日,财政部部长楼继伟在向全国人大常委会提出2014年中央决算报告和中央决算草案时表示,研究设立PPP融资支持基金,通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式,加快PPP项目实施进度,提高PPP项目可融资性。
贯彻落实国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,进一步加大工作力度,在改善民生中培育经济增长新动力。研究设立PPP融资支持基金,通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式,加快PPP项目实施进度,提高PPP项目可融资性,引导各地项目采用规范的PPP模式,更好地吸引社会资本通过PPP模式进入公共服务领域,助推更多PPP项目落地。
在抓好已确定的30个示范项目的同时,在能源、交通运输、环境保护、农业、保障性安居工程以及养老等公共服务领域大力推广PPP模式。
2015年6月,发改委公告的PPP项目库中总计1043个,总投资1.97万亿元,环保及公用类项目数占比约40%,投资占比约12.5%。对比交通、公服等其他类型PPP项目,环保及公用类项目在数量上占主导,是目前全国探索PPP模式的重点领域。
总之,中央级引导示范性PPP基金已获得财政部审批,预计总规模500亿元,中央级基金的投入有助于拓宽融资渠道,可有效吸引社会资本投入、增信PPP项目,促成项目落实。预计500亿中央级PPP基金中财政部出资100亿元,金融机构提供400亿支持。
如中央级的PPP引导基金获批,未来对PPP的推广会提供更多的金融保障,同时引导基金投入的标的也将成为社会资本参与PPP的增信目标。PPP模式正在广泛应用于城市基础设施项目中的路桥管网、污水处理,水务,棚户区改造、保障房、安置房项目,交通,固废处理等行业,并且逐渐扩展至医疗、卫生、教育、生态环境建设、信息基础设施等行业,未来将会应用到更多行业。
七存量项目PPP模式探析
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)相继提出通过实施存量项目改造转型为PPP项目来切实化解政府存量债务。财政部公布的第一批 30 个PPP示范项目中,地方融资平台公司存量项目就占22 个。
长期以来,由于国有资产、公共资源等存量资产处于各部门、单位分散占有、使用或管理的状态,仅依靠行政手段整合、盘活“沉睡”存量资产,难度较大、效率不高。在当前政府举债不可持续的情况下,运用PPP 模式盘活存量资产,借助市场力量突破改革障碍,实现公共资源的市场化运营,不仅能够全面提高存量资产使用效益,还可以有效解决地方债务问题,破解推进城镇化过程中融资难题,对探索城镇化建设融资新机制有着极其重要的意义。
本文通过对存量项目PPP模式相关法律法规的梳理,结合不同类型的实务操作,分析存量项目PPP模式的优势和完善措施。
一、存量项目PPP模式相关法律法规索引
(一)《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》
来源:财政部 时间:2016年9月24日
l 第二章“项目识别论证”第五条:新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。
l 第五章“项目资产负债管理”第二十九条:各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理,督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产,应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。
l 第五章“项目资产负债管理”第三十条:存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的,应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法,依法进行资产评估,防止国有资产流失。
(二)《政府和社会资本合作模式操作指南》
来源:财政部 时间:2014年11月29日
l 第二章“项目识别”(一)“政府发起”第二句:行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
l 第二章“项目识别”(二)“社会资本发起”第七条第二款:对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
l 附2“名词解释”第8条:委托运营(Operations & Maintenance,O&M),是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
l 附2“名词解释”第9条:管理合同(Management Contract,MC),是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年。
l 附2“名词解释”第12条:转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
l 附2“名词解释”第13条:改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT),是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
二、存量项目PPP的主要运作方式
一是对已经建成的公共服务、公共设施项目,即存量项目,可以通过转让―运营―移交(TOT)、改建―运营―移交(ROT)等PPP 运作模式进行转换。从化解债务的角度出发,将具备条件的政府融资平台公司存量公共服务项目转型为 PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,可以把原来的政府性债务转换为非政府性债务,可以腾出资金用于重点民生项目建设。二是对于其他存量资产,比如,公共设施物业管理资源,包括公路和道路绿化养护、城市环卫保洁等;大型建筑桥梁等公共设施、大型文化体育活动冠名权,以及依附于城市生态环境、文物古迹和旅游资源等公共所的冠名权等;依附于市政公用设施所从事的经营项目,包括户外广告、公共停车场、城市道路停车点、流动经营点、旅游景点项目、道路营运权等;国有闲置资产、行政事业单位出租出借资产、国有经营性资产,等等,进行深入挖掘,整合、改造、包装形成 PPP 项目。通过 PPP模式集中配置这些城镇公共资源,有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。
三、存量项目PPP模式实务操作案例
——新沂市污水处理厂改扩建
2016年6月4日,新沂市首个PPP项目,同时也是被纳入江苏省示范库的新沂市污水处理厂改扩建项目正式签约。
(一)项目范围
新沂市污水处理厂改扩建PPP项目包括新沂市城市污水处理厂提标改造工程及经济开发区污水处理厂二期扩建工程。新沂城市污水处理厂设计处理规模7万吨/日,2001年投入商业运营,出水水质一级B。提标改造工程计划将出水标准提高到一级A。新沂市经济开发区污水处理厂一期工程设计处理规模为1万吨/日,二期工程计划扩建1万吨/日,出水水质为一级A。
(二)PPP合作方式
该污水改扩建项目特许经营期为25年(含建设期1年),拟采用ROT(重构-运营-移交)的运作方式(本项目工程施工须按国家相关规定通过招投标方式发包)。
政府与社会资本合作方投资共同成立PPP项目公司,按股权比例分享收益。政府方以经济开发区污水处理厂存量资产作价出资,占股49%,并将城市污水处理厂存量资产以应收债权的形式投资注入项目公司。社会资本以现金形式出资,占股51%。特许经营期满后,项目公司应向新沂市住建局无偿移交完好的项目设施、技术设备及运营资料等全部资产及其全部权益。
(三)交易结构设计
在保证项目参与方股权比例不变的情况下,将经济开发区污水处理厂存量资产作价股权出资,并将城市污水处理厂存量资产以应收债权投资的形式注入项目公司。项目公司成立后,项目公司需支付政府方对应的城市厂资产对价。
这种交易结构的优势是,其一,项目资本金比例约占总投资的35%,较前一种交易结构下的资本金比例有明显下降,两厂污水处理服务单价也有明显下降;其二,政府方在项目运作初期即可盘活8000多万的资产,由于其是以城市污水处理厂存量资产价值作为债权进行投资,充实地方财政。如此,这种交易结构的设计不仅有效盘活了政府存量资产,同时有效减轻了政府财政负担,可谓一举两得。
四、存量项目PPP模式的优势
(一)大力降低市场风险
一是存量资产 PPP 项目数据相对透明,前期调研、设计、审批等时间较短,项目运作周期短、见效快;二是存量资产 PPP 项目的重点在于对城镇公共资源的高效运营,建造环节所占比例较低,大幅降低了私营部门在前期建设和实物资本投资方面的资金压力;三是存量资产 PPP 项目拥有长期稳定的资金收入来源,无论是项目补贴现金流还是项目正常现金流收入,其历年数据都可以核实查证,只要设定收益合理,就能够大幅增加对社会资本的吸引力。
(二)显著减少融资成本
与传统融资模式相比,PPP 模式能够在基础设施和公用事业领域吸引社会资本参与,既能有效缓解短期政府财力不足,减少财政支出压力,又能有效提高这些领域经营效率的提升和公共服务质量的改善,同时还能加快政府职能转变,提升政府履职能力。与融资性的新建PPP 项目相比,存量资产PPP项目运作成本更低、收益更高,一方面,由于存量资产 PPP 项目多属于垄断性经营权的运营,其对政府补贴需求小,且融资后没有还本付息压力,另一方面,政府部门和私营部门可以取长补短,发挥各自的优势,以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
(三)加快推进资产证券化
稳定的现金流是资产证券化不可或缺的基础条件。存量资产PPP项目不需要经过长时间的建造过程,一旦完成前期工作,甚至可以在项目运营之日起就产生稳定的现金流收入,从而增强社会资本对未来现金流的良好预期。存量资产 PPP 项目完全可以根据地方实际综合评估证券化资产规模,提前设计出合适的资产证券化产品,与项目同步推进。
(四)有效加强政府话语权
与新建 PPP 项目的“摸石头过河”不同,在存量资产 PPP 项目中,政府对城镇公共资源拥有成熟的管理、运营、监督、考核体系,能够在满足市场要求的前提下拥有更多的主动权和话语权,其长期积累的经验有利于明确绩效要求,与私营部门科学划分各自的权利义务边界,有利于发现风险点,构建合理的风险共担机制,有利于健全完善利益分配机制,既满足私人资本回报的要求,又可以维护公共利益。
五、存量项目PPP模式的完善建议
(一)注重夯实基础性工作
要加强智库建设,存量资产 PPP 项目涉及面广、情况复杂,需整合各部门、各类型专家,打造能够提供咨询、政策、法律、运营等各方面、全阶段智力支撑的专家库。要建立“能进能出”的制度安排,对一定期限内仍无法落地实施的候选示范项目,应退出项目库,实现项目库动态管理。要构建统一的公共资源交易平台,逐步实现公共资源交易全过程电子化,并依托交易平台建设打造 PPP 综合信息平台,及时向社会公告和发布存量资产PPP项目相关信息,并为PPP项目提供专业服务和智力支持。
(二)加快完善制度建设
推广存量资产PPP模式,促进社会资本进入现有公共设施与服务领域,要根据存量资产特点和我市实际,修订完善现行 PPP 制度体系,着力解决存量资产PPP 项目运作与现行制度之间的衔接协调问题;要界定好政府和社会资本的权利和责任关系,建立完善相关配套制度,不断优化利益共享与风险分担机制,增强管理过程的法治化、透明化和系统化;要构建存量资产PPP 项目全过程绩效管理体系,通过设定绩效目标管理、实行绩效监控、开展绩效评价、强化结果应用等方式,维护好公共利益,避免因项目实施影响社会稳定造成政策变更。
(三)健全政策扶持体系
一是要保障项目前期经费。对批准的存量资产PPP 试点项目,根据项目实际情况安排相应的前期工作经费,做到调研工作扎实、民意了解充分、项目设计合理。二是要加大资金扶持力度。考虑到存量资产PPP 项目落地周期短、见效快,对符合条件的存量资产PPP 项目,各地方应积极上报争取中央、省级财政等支持,并优先安排地方财政资金专项补助。三是要减少改革成本。根据现行税费政策,存量资产或其经营权的移交都会产生大量的 PPP 项目税费成本,将在较大程度上减少政府改革收益、降低改革积极性,应积极采取措施,尽量减免该类项目资产或其经营权转让环节的相关税费。
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