2014年12月2日，国家发改委发布了(发改投资【2014】2724号)国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见;2015年6月1日，六部委颁发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》开始施行;为了便于业内业务实操(可供律师指导政府操作或社会资本客户操作)，在此将特许经营权项目从启动到正式签订特许经营协议归纳为7步流程，供参考。
政府特许经营权项目操作流程7步曲
第1步：项目提出部门提出特许经营项目实施方案
(参阅6部委《办法》：第九条县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门(以下简称项目提出部门)可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。) (参阅6部委《办法》：第十条特许经营项目实施方案应当包括以下内容：(一)项目名称;(二)项目实施机构;(三)项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;(四)投资回报、价格及其测算;(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;(六)特许经营协议框架草案及特许经营期限;(七)特许经营者应当具备的条件及选择方式;(八)政府承诺和保障;(九)特许经营期限届满后资产处置方式;(十)应当明确的其他事项。)
第2步：完善特许经营项目实施方案，出具特许经营可行性评估报告
(参阅6部委《办法》：第十一条项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施方案。需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。) (参阅6部委《办法》：第十二条特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：(一)特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等;(二)相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿;(三)用户付费项目公众支付意愿和能力评估。)
第3步：政府各部门出具部门书面审查意见
(参阅6部委《办法》：第十三条项目提出部门依托本级人民政府根据本办法第八条规定建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。) (书面审查意见的的作用：参阅6部委《办法》：第二十二条 特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限，对于本部门根据本办法第十三条出具书面审查意见已经明确的事项，不再作重复审查。)
第4步：政府审定特许经营项目实施方案
(参阅6部委《办法》：第十三条项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。)
第5步：政府授权实施机构实施特许经营项目
(参阅6部委《办法》：第十四条县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。)
第6步：实施机构通过竞争方式选择特许经营者
(参阅6部委《办法》：第十五条实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。)
第7步：签订初步协议/签订特许经营协议
(参阅6部委《办法》：第十八条实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。 特许经营协议应当主要包括以下内容：(一)项目名称、内容;(二)特许经营方式、区域、范围和期限;(三)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等;(四)所提供产品或者服务的数量、质量和标准;(五)设施权属，以及相应的维护和更新改造;(六)监测评估;(七)投融资期限和方式;(八)收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序;(九)履约担保;(十)特许经营期内的风险分担;(十一)政府承诺和保障;(十二)应急预案和临时接管预案;(十三)特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等;(十四)变更、提前终止及补偿;(十五)违约责任;(十六)争议解决方式;(十七)需要明确的其他事项。
PPP项目性质及审批制度简析
刘世坚 黄山
2016年8月10日，国家发改委颁发《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》（发改办基础[2016]1818号）（下称“发改[2016]1818号文”）。其中有关PPP项目的审批管理，1818号文有让人耳目一新又耐人寻味的提法：“政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理，直接报批可行性研究报告”。下面，我们就此略作展开，对PPP项目（特别是有政府方参股或补贴的项目）的性质和相关审批制度做一个简单的探讨。
一、投资项目分类
总的来说，国内的投资项目分为三类：实行审批制的政府投资项目、实行核准制的企业投资项目、实行备案制的企业投资项目。近年来，又出现了“社会投资项目”的概念，具体可以参见《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）（下称“国发[2014]60号文”）[1]
、《国家发展改革委财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》（发改投资〔2015〕823号）（下称“发改[2015]823号文”）。
关于“政府投资项目”，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）（下称“国发[2004]20号文”）及各地制定的政府投资项目管理办法，“政府投资项目”一般指政府使用“各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等”进行全部或部分投资的项目，而投资方式则可分为直接投资、资本金注入、投资补助、基金注资、担保补贴、转贷和贷款贴息等。需要注意的是，“基金注资”的提法是近几年才有的，具体可见国发[2016]60号文及各地相关规定。
关于“企业投资项目”，国务院《政府核准的投资项目目录》中所列的重大项目和限制类项目需要核准，除此以外的则仅需备案。
关于“社会投资项目”，从逻辑上理解，我们认为应当属于企业投资项目，但从实操层面，社会投资项目又往往会有政府投资资金的参与，情况相对复杂，不能一概而论。当下的绝大多数PPP项目，恰恰属于此类社会投资项目。
值得一提的是，2016年7月5日发布的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）明确提到要加快立法，“制定实施政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例”，算是对国发[2004]20号文的再次呼应。
二、PPP项目是政府投资项目吗？
正如发改[2015]823号文所述，“积极利用政府投资支持政府与社会资本合作模式（PPP）。对PPP项目，可以通过资本金注入方式安排政府投资，支持项目建设，也可以通过投资补助、贷款贴息、担保补贴等方式予以支持。有关政府投资专项在同等条件下应优先支持引入社会资本的项目。鼓励民间资本发起设立PPP项目投资基金，政府可以通过认购基金份额的方式予以支持；政府也可以单独发起设立PPP项目投资基金”，目前大多数的PPP项目都不是单纯的企业投资或政府投资项目。那么，这些获得政府资金支持的PPP项目，到底是不是政府投资项目？
根据国发[2004]20号文，“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告”。对此，各省市后续出台的政府投资管理办法均做出响应。但从这些文件来看，我们理解“采用投资补助、转贷和贷款贴息方式”的项目仍被视为政府投资项目，只是在审批环节放宽至仅需审批资金申请报告。
由此可见，PPP项目但凡涉及政府投资，无论投资方式如何（直接投资、资本金注入、投资补助、转贷或贷款贴息），按照国内现行项目管理制度，此类项目被视为政府投资项目的可能性较大，被视为企业投资项目则相对勉强，逻辑上也不是太顺。
三、审批、核准还是备案？
同理， PPP项目如果涉及政府直接投资、资本金注入、投资补助、转贷或贷款贴息，我们理解，除非项目所在地另有规定（如浙江、北京等地），否则适用项目审批制，而非项目核准或备案。但是对于非政府直接投资或资本金注入的项目，审批范围应仅限于资金申请报告，而不涉及传统审批制度下的项目建议书、可行性研究报告和初步设计的审批。
现在我们再来看发改 [2016]1818号文。之所以说此文有新意，就是因为它并没有完全按照我们的上述理解出牌。一方面，此文规定“政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理，直接报批可行性研究报告”，这和我们的理解一致。但另一方面，此文又说“政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理”，这就在国发[2004]20号文的基础上更进一步了。即此类政府投资补助类项目不但无需适用传统审批管理而只需要批资金申请报告，而且还直接确定适用核准制管理。
不过进一步的问题又来了，既然是适用核准制而非审批制，是否就意味着此类项目属于企业投资而非政府投资项目呢？如果属于企业投资项目，是不是说明项目性质取决于股本金的出资方，而非股本金之外的贷款、补助或贴息？如果属于政府投资项目，是不是说明采用特定形式的政府投资项目也可以适用核准制进行管理，而不再局限于审批制？
2013年，国家发改委曾依据国发[2004]20号文制定并出台了《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》
，其中提到“按照规定应当由地方政府审批的政府投资项目，应当在可行性研究报告或者初步设计批准后提出资金申请报告。按照规定应当由地方政府核准或者备案的企业投资项目，应当在核准或者备案后提出资金申请报告”，又说“国务院或者国家发展改革委已经审批、核准的投资项目，单独报送资金申请报告的，其资金申请报告的内容可以适当简化，重点说明申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据”。按此文件，我们理解企业投资项目也是可以申请政府投资补助和贴息的。换言之，使用了政府投资补助和贴息的项目并不一定就是政府投资项目。从这个角度看，发改 [2016]1818号文的“新意”也还是有出处的，并非空穴来风。
[1]
（三十四）改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。
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