【案例】PPP项目管理、地方政府债务风险及化解

PPP模式（Public-Private-Partnership）被译为政府和社会资本合作模式。根据财政部相关文件的定义，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，双方事先约定投资回报模式，包括使用者付费、政府付费或两种方式的结合。

从理论层面看，推动PPP模式，吸引社会资本，通常基于如下目的：其一，改善公共服务方面，通过提高公共服务水平和服务供给绩效，从而提高人民生活水平；其二，减轻政府负担方面，旨在引进社会资本分担政府风险，化解政府债务，减少政府开支，以及通过出售资产并向售后资产征税来增加政府收入；此外，PPP项目还可发挥吸引国内外投资，鼓励资本回流，促进经济发展等作用。但PPP项目能够发挥如上作用的前提在于政府垄断公共服务提供的低效无能，但这种低效无能则主要归咎于服务提供者的垄断地位，而不在于服务提供者的身份。因此，PPP项目发挥作用的核心机制在于将竞争和市场力量引入公共服务。  

    但从目前PPP项目推行情况看，地方政府通常将化解政府债务风险纳入PPP项目目标，甚至将其作为政府推行PPP项目的主要动因。根据国办发[2015]42号文第十三条，政府推行PPP项目时将化解地方政府性债务风险纳入政策目标中，允许政府通过“积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力”。如若将地方政府债务化解作为项目推行的动机，并贯彻到PPP项目的推行与管理中，则可能扭曲PPP项目发挥作用的机制。本文将结合调研获取的案例信息，分析实操中政府将债务化解作为推行PPP项目的主要目标时，将如何扭曲PPP项目的运营机理，以及这种扭曲行为将对地方政府债务化解带来何种风险。

1.案例概况。N省某县B供水PPP项目为典型的地方政府存量债务化解案例供水项目原为县政府投资兴建项目，于2012年立项，委托X公司施工，原合同约定项目款项自2012年施工起按4∶3∶3比例分三年全部付清，工程造价共计9800万元。B供水项目于2015年全部完工并交付运营，但政府拖欠工程款，三年实际支付仅2600万元。

为化解存量债务，县政府拟通过PPP项目的名义进行贷款，B供水项目包装成ROT模式，由县政府城投公司组建H子公司作为PPP项目的政府出资人代表，由县财政局政府官员担任子公司董事长，B供水项目的政府拖欠工程款转化为H子公司债务。H子公司已成功向某政策性银行申请到PPP专项贷款6500万元，但贷款到账后，财政局及H子公司以X公司未参与PPP项目为由拒绝拨付工程欠款。
   县财政局提出的解决方案为：X公司与H子公司组建关于B供水项目的PPP项目司，PPP项目公司的资本金按投资总额（原工程造价）的50%设置，拟定资本金5000万。项目公司的股权结构为，县政府出资人代表（H子公司）以实物资产（B供水项目）形式出资，占项目公司70%的股权；社会投资人占股30%，以货币出资方式投入1500万元股本金。即X公司参与PPP项目后，H子公司偿还政府拖欠工程欠款6500万元，但X公司需要从中拿出1500万元向PPP项目公司注资。此外，PPP项目公司获得县供水特许经营权，由X公司负责B供水项目的日常运营。
2.案例分析。
   （1）关于PPP项目利润空间的分析。PPP项目能否吸引社会资本的关键在于政府给予企业的利润空间与利润预期的稳定性，而在PPP项目推行过程中，政府通常会将盈利良好的项目保留下来，即使为该项目投资承担债务，而将盈利水平较差的项目发包出去。从当地县供水特许经营合同看，政府对合作的价格、服务作出如下安排：当地自来水价格需经县物价局测算后举行价格听证会，经县政府同意，按照县发改委的批复意见进行定价，当地现行水价为2007年确定，其中居民用水2.60元/吨，机关事业单位用水3.60元/吨，工业用水3.50元/吨，经营服务性用水4.00元/吨。
   我国供水行业实行价格管制，基于历史原因与社会稳定，对居民用水实行管制低价，并相应提高工业用水、经营服务性用水的定价，以实现不同产品价格的交叉补贴。管制价格制定就是在价格交叉补贴的模式下，核定供水企业的成本利润水平，保证水企8%~12%的盈利水平。这种扭曲的价格机制也成为当前供水市场企业盈利与否颇具争议的原因之一。根据《城市供水统计年鉴2013》、中国水网以及各市政府机关及供水公司公开数据观测可知，城镇供水成本相对于居民用水价格的倒挂现象具有普遍性。

参与B供水PPP项目的X公司面临着较为尴尬的经营局面。该县的供水市场格局为：工业用水并未划入PPP供水项目，一部分工业用水由县政府水利局组织生产经营，另一部分工业园区内的用水由园区内水厂负责。B供水PPP项目仅负责县自来水公司的业务围，包括居民用水、机关事业单位用水和经营服务性用水，主要为居民用水。县自来水公司为自收自支的事业单位，但厂网设备维护通常需要政府财政拨款。县政府对于PPP供水项目的安排为：PPP项目公司负责运营B供水项目，向自来水公司供水，由自来水公司负责销售。即X公司运营的水厂主要负责低水价的居民用水，而公司不直接销售，即意味着自来水公司要从低水价中再分成一部分，盈利预期堪忧。
   从政府角度看，保留自来水公司事业编制意味着PPP项目并未有效缓解原体制下的冗员低效问题。此外，政府保留了高水价的工业用水经营，该PPP项目承担的是低利润空间的业务，而当地供水服务定价机制并未改变，这意味着PPP项目企业几乎不可能通过供水经营收回投资成本，更遑论盈利。
   面对政府主导下形成的低预期收益，在对企业负责人的访谈中，企业负责人表示其对于注资的1500万元能否在特许经营期内收回成本表示担忧，企业的盈利模式在于政府承诺未来该县的供水项目交由X公司承担，企业参与PPP项目以维系政企关系，从而获得未来水务施工项目的优先权。根据财政部2016年10月的发布的财金[2016]90号文第九条规定：对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。该项政策的出台为政府对X公司的承诺提供了依据。该项政策为部分施工单位规避项目施工资质要求，通过作为社会资本参与PPP项目获得工程打开方便之门。
   （2）关于地方债务化解的分析。案例中B供水PPP项目形成的地方政府债务属于垫资形成的工程欠款。债务化解渠道为设立PPP项目，通过银行贷款的形式借新还旧，并以要求企业注资的形式减轻债务压力。

从贷款融资情况看，县政府出资代表H子公司申请的是某政策性银行为PPP项目安排的贷款资金，因此将已建成并经过验收投入使用的B供水项目包装成ROT模式。值得一提的是，当地县财政局组织H子公司向政策性银行申请贷款时，PPP项目安排为BOT模式，并成功申请到贷款，PPP项目向上级省财政厅申报时被修改为ROT模式，因此县政府通过PPP项目化解地方政府债务的行为得到了该政策性银行的配合。贷款利率按中国人民银行5年及以上贷款利率，贷款总额6500万元，贷款期限15年，宽限期2年（即所谓的供水项目建设期），因此实质上县政府将工程欠款转化为17年的银行贷款。
   在H子公司成立后，政府对X公司的工程欠款已经转化为H子公司的债务。法理上该笔贷款用于偿还X公司的工程欠款不存在障碍。但政府要求X公司参与PPP项目，并以贷款以PPP项目的名义申请下来为理由，如不参与则拒绝偿还X公司债务。因此政府作出了拒绝偿还债务的威胁，提高了企业在PPP项目中的退出成本，而企业虽然注资1500万元捆绑在PPP项目上，但能够获得5000万元的债务偿还，并获得PPP项目公司30%的股权。而政府对价格、服务的安排，企业的收益预期也不足以吸引其他无债务纠纷的企业参与项目竞争。
   （3）关于该类PPP项目后续风险的分析。从政府债务风险来看，政府通过申请贷款偿还了拖欠的工程欠款，但属于借新还旧，将这笔债务转为17年期的银行贷款，债务风险后移。根据贷款申请资料，该笔贷款名义上的还款来源为B供水PPP项目在特许经营期内的经营收入，PPP项目采用使用者付费加政府补贴的形式，从供水服务定价和PPP项目公司服务范围来看，使用者付费基本上不可能保证贷款本息的偿还，因此这笔债务将最终由政府补贴的形式变相转为政府偿还。经过PPP项目的转化，县政府的账面存量债务成功削减，但偿债的政府支出责任依然存在，只是通过借新还旧将支出置后并分散化。
   从PPP项目的实施效果看，B供水PPP项目实际上属于存量项目，B供水项目验收并投入使用后，由县自来水公司负责日常运营。而PPP项目实施后，B供水项目交由X公司运营，而X公司是建筑施工企业，此前并没有相关水务运营经验。因此X公司参与B供水项目对于供水服务绩效的提升，从生产技术角度看效果并不明显，从管理角度看，由于PPP项目实施后仅承担了自来水公司的水厂生产环节，而供水产品的销售环节依然由县自来水公司承担，管理绩效的提升空间有限。在对X公司的访谈中，该公司主要负责人对于供水项目的运营缺乏经验，其收益预期也集中在未来的水务工程项目上。总体而言，该PPP项目并非是以提高服务水平与服务供给效率为目的实施的。

此外，县政府为了吸引X公司参与PPP项目，通过口头方式承诺X公司可以优先承包该县未来的水务工程，而财金[2016]90号文则从法理上为X公司承包未来的水务工程提供依据。这种行为实质上造成了X公司对于当地水务工程施工某种意义上的垄断，违背了公平竞争的原则，也不利于政府在后续的工程中通过招投标方式取得更优选择。

1.PPP项目的定位应侧重于改善公共服务，提高服务绩效，而非政府融资。一个成功的项目可以发挥提高公共服务水平、促进项目融资、减轻政府负担等多种作用，但这些成效的显现应基于如下逻辑：通过PPP项目吸引社会资本，引入竞争和市场化力量，从而提高公共服务质量，提高服务供给效率，压缩生产和经营管理成本，而公众获得更高水平的公共服务后，也相应会逐渐接受更高的服务价格，从而PPP项目可以获得稳定的盈利甚至更大的利润空间，而获利能力良好的PPP项目有利于吸收社会资本，从而实现了促进项目融资、减轻政府负担的作用。

PPP模式在发展中国家推行时间较早，从各国PPP项目的实践经验看，期待私人融资是不现实的。根据世界银行关于城市水务行业PPP项目的研究结论，20世纪90年代的水务领域PPP项目最具吸引力之处在于政府认为项目具有所谓的融资能力，但实践证明社会资本能作出的最大贡献是提高公共服务质量和运营效率，缺乏合理利润支撑的项目中，许多项目不能保证初期预计的投资。因此，PPP项目的成效可以从多维度呈现，但政府推行PPP项目的政策定位应该清晰，即：PPP项目的定位应侧重于改善公共服务，提高服务绩效，而非单纯项目融资，推卸政府投资责任。
    2.完善PPP项目相关立法，避免政出多门。目前有关PPP模式的法律法规并不完善，对PPP模式的内涵和外延界定模糊，操作法规政出多门，财政部、发改委等部委权责划分不明，出台办法依托的上位法不同，导致PPP项目中的政企关系定位冲突、PPP项目审批标准不同等一系列问题。2016年7月的国务院常务会议对两部门的PPP权责加以明确，传统基础设施领域PPP项目由国家发展改革委牵头负责，公共服务领域PPP项目的推进工作自然由财政部牵头负责，但此两者存在交叉，如何界定项目属于基础设施领域还是公共服务领域依然存在争议。相关法规模糊增加了社会资本的顾虑，从而缺乏参与PPP项目的兴趣。为促进PPP项目的推广工作，保障PPP项目的良好运行，亟待完善PPP项目相关立法工作，统一政令，而不宜首鼠两端，政出多门。
    3.规范PPP项目审批，慎重安排政府补贴。结合案例分析，以PPP项目化解地方政府性债务风险实质上是将政府债务后置和分散化，而这类伪PPP项目的粗放运作，难以实现改善公共服务的目的，项目缺乏合理利润支撑，可持续性堪忧。建议规范PPP项目审批，慎防伪PPP项目。以政府补贴保障社会资本的盈利水平是PPP项目吸引社会资本的有力保障，也是PPP项目化解地方债务风险，将存量债务转化为政府中长期固定支出的主要手段。控制地方债务的实际规模，必须审慎安排PPP项目的政府补贴。
    4.做好顶层设计，改善PPP项目环境。做好PPP项目，需要一个系统性的涉及多领域体制机制的改革。以城镇供水行业为例，做好城镇供水 PPP 项目，必须为项目营造良好的外部环境，保障企业合理的利润空间。当前城镇供水行业可以从如下渠道改善 PPP 项目环境。明晰投资责任。 城镇供水通常被视为自然垄断行业，但细分下行业的自然垄断特性主要体现在供水管网上，自来水厂则是供水产品的生产者。因此，水厂和管网的投资运营可以拆分为两个 PPP 项目，水厂 PPP 项目可以主要依靠社会资本投资，采用使用者付费的形式补偿社会资本的投资，而管网的投资责任还应主要由政府承担。改变服务结算模式。有两种服务结算方案可以替代现行的“政府价格管制+使用者付费”方案。 如深化水务市场化改革，放松价格管制，改变目前工商业用水价格补贴居民水价的价格交叉补贴模式，由供水服务提供者根据服务成本与供需环境理顺价格，但该方案将面临较大的价格变动，社会阻力短期较大。又如可以将用户水价与运营商收入分离，政府购买 PPP 项目的供水服务并进行结算， 而用户水价划归政府，当前污水处理项目多采用该种模式，能否较好的保证运营商的合理利润，这也是当前水务 PPP 项目中污水处理项目比城镇供水项目更具有吸引力的主要原因。
    5. 妥善设计 PPP 项目的退出机制。如本文所用案例情况，旨在化解地方政府债务风险的伪 PPP 项目并没有引入竞争和市场化力量，反而某种程度上加剧了当地未来水务工程的垄断情况，因而该项目没有起到改善公共服务、提高运营效率的作用。 PPP 项目的特许经营期长达 30 年，如果不能让该类伪 PPP 项目的运营商尽快退出项目，则实质上阻碍了当地城镇供水市场吸引更有竞争力、更为专业的供水运营商进入。建议妥善设计 PPP 项目（尤其是该类已实施的伪 PPP 项目）的退出机制。

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