根据《合同法》的规定，双方当事人有订立合同的意愿的采用要约、承诺的方式订立合同、合同自承诺生效时成立。合同可以采用书面的形式，自双方当事人签字或盖章时成立。PPP项目合同的成立风险主要存在于以下两个方面：第一，合同签订主体不适格；第二、合同未采用书面形式订立。具体分析如下：
一、合同签订主体不适格
PPP项目合同签约主体不适格可能会导致PPP项目合同效力待定。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014）2724号）规定：“按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。”《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资（2016）2231号）规定，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。
因此，PPP项目合同的签约主体通常为获得政府授权的项目实施机构，但实践中也存在实施机构与签约主体不一致的情形。如果签约主体没有获得地方政府的授权、就会出现其签约行为构成了无权代理，PPP项目合同效力待定。
二、合同未采用书面形式订立
PPP项目合同内容复杂，政府方和社会资本方应当签订正式的PPP项目合同明确双方的权利义务。财政部、发改委等部门在与PPP相关的规范性文件中要求政府方和社会资本方签订PPP项目合同。若双方当事人未订立书面合同，而是通过以请示、批复、会议纪要的形式来确认项目内容及双方权利义务关系，则无法以此认定其双方之间形成了合同关系。因为请示、批复、会议纪要等文件是政府公文具有行政性质，会议纪要仅为政府内部文件，并非平等民事主体之间的要约和承诺。如果社会资本方依据政府的请示、批复、会议纪要等文件履行了投资、建设、运营等义务，则需要承担很大的风险。如果政府方不履行项目中的主要义务，社会资本方无法依据合同来主张政府方承担相应的违约责任。
三、合同成立的风险防范
为了防止合同签订主体不适格或者未以书面形式订立PPP项目合同导致的项目风险，政府方和社会资本方可以从以下几个方面来进行防范风险：
首先，社会资本方应当注意明确项目实施机构和签约主体。政府与社会资本方接触、开展项目合作的过程中，可能存在诸多对接职能部门和机构。社会资本方在与政府沟通时，应当督促政府尽早确定负责开展项目具体工作的实施机构及其职权范围并获取有效授权文件。在PPP项目合同签订时，将实施机构的授权文件作为PPP项目合同的附件。如果合同的签约主体并非项目实施机构，社会资本方应当要求签约主体出具政府的授权文件。若签约主体并没有取得授权文件，则社会资本方不应该与其签订项目合同并及时要求政府按照规定向签约主体出具授权文件，并将该授权文件作为合同附件。
其次，双方应当按照《合同法》关于要约和承诺的规定订立合同，以书面的形式约定要约和承诺的内容并订立书面PPP项目合同。双方还应当在法律规定的期限内签订PPP项目合同，如《政府采购法》第46条第1款规定：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。”《招标投标法》第46条第1款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”
最后，双方应当在规定的时间内在规定的平台上公示已签署的项目合同。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113号）第21条第4款规定：“项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。”
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