PPP综合咨询正当时

2014年以来，在各级政府、社会资本和各类服务中介的共同努力之下，我国新一轮的PPP改革取得了显著成效，形成了全球规模最大最具影响力的PPP市场。但同时，由于一些地方对新发展理念贯彻还不到位，从而产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，且日渐累积，风险滋生。

在此背景下，集项目策划、合规分析、体系建设等于一体的PPP综合咨询，不仅很有必要，而且正当其时。

针对某个特定地区，或某个特定领域，或者某个城市整体的多个PPP项目的包装策划、合规分析、投融资和运营进行系统研究，并以此为基础，向政府方提供的项目管理能力建设、体系建设在内的综合咨询服务，我们称之为PPP综合咨询。（旧文参阅：刘世坚律师在联合国PPP论坛上的发言、PPP迷局及破解招法小议）

PPP综合咨询前置于具体的项目咨询，是当前政策背景下，对PPP项目做到科学谋划、合规操作和充分论证的重要抓手；也是有序推进PPP项目建设，建立动态管理机制的有力保障。

又因为PPP综合咨询服务须立足于政府方和服务方的共同大格局之上，服务的宽度大于具体项目咨询，所以业内更习惯称之为“大咨询”。

对参与过具体PPP项目操作的人而言，想必下述问题都不会陌生。

（1）“可批性”研究。可行性研究做成“可批性”研究，这是老生常谈的问题，此处不赘。在PPP项目推进中，由此造成可研返工、项目叫停的案例不在少数。

（2）“拉郎配”式的项目包装。只要上项目，就套用PPP模式；政府付费走不通，设个广告位就走可行性缺口补助……等等诸如此类的“拉郎配”，既不合乎商业逻辑，也不尊重市场规律，以至于为项目实施埋下重大隐患。当前市场上大部分烂尾的PPP项目，与此不无关系。

（3）“大杂烩式”打包。简单粗暴的项目群打包方式，不管匹配与否，只要冠上基础设施或公共服务之名，仿佛就能打成一包、自成一体。而在项目实操层面，却让咨询机构、社会资本和金融机构都无所适从，PPP所谓的提质增效之作用更是无从谈起。

此外，财政部92号文中所提及的不得入库和予以清退的八种情形，更是反映出了当前入库项目存在的普遍性问题。

究其原因，一如前财政部副部长史耀斌所说，“一些地方把PPP模式简单化地作为政府的一种投融资手段”；二是地方上缺少统一顶层设计，缺少完善的法规体系，缺少统筹规划、区域行业联动的大格局。

因此，对于某个特定地区，某个特定领域，或者某个城市整体来说，大咨询就显得迫在眉睫、十分必要。

我们认为，只有做到“把握一个方向，理清两个点，控制三条线”，才能为具体PPP项目的成功落地奠定基础。

（1）把握一个方向：政策导向

即无论是在项目包装策划，还是在流程体系建设上，都应该始终坚持以国家政策为导向，同时兼顾地方及项目特色。

（2）理清两个点——不同点、结合点

①不同点：大咨询与项目咨询不同，不是以完成某个具体PPP项目流程，促使其签约落地为目的；它要求从大格局上去统筹每一个具体的项目，用系统论的思维去串联每一项离散的工作，最终实现部门、区县或城市综合效益最大化。

②结合点：一方面项目的包装策划要找准政策有支撑、政府有规划、公众有需要、社会资本有意愿、和金融机构有支持的结合点；另一方面能力体系建设也要找到现有工作职能、绩效考核目标、和有限资源之间的结合点。

（3）控制三条线——界线、时间线、底线

①界线：咨询工作有边界，服务范围不宜过多蔓延，过多调整，以防止既定目标被模糊。

②时间线：任何咨询工作都需要在既定的时间内按计划完成，并达到既定目标，这也是降低项目风险的关键。

③底线：项目合规是底线，政府财政可承受能力亦是底线，任何尝试突破底线的行为都应当三思而后行，以不触碰红线为最低要求。

PPP大咨询，需要在一定的协调空间和力度之下，才能发挥它的最佳统筹协调之功效。行政级别太高（如省），穿透直接干预具体项目的能力就越弱；而基层部门（如乡镇）无独立财权事权，统筹又无从说起。因此在实际操作中，我们更建议由县级政府、市级政府或市级各委办局按需采购PPP大咨询服务。

“让专业人做专业事”，是本轮推行PPP的应有之义。

咨询机构在具体PPP项目运作过程中的专业作用，市场已经给出了答案。根据财政部统计的数据显示，在财政部公布的第四批示范项目中，有98%的项目聘请了咨询机构。

但如果能更进一步，让更多合格的专业咨询机构，将咨询工作前移，参与到项目规划、设计、立项决策等前期工作中，协助政府部门构建一套科学决策机制。严把“三关”（政策关、专业关和市场关），做好项目的合规审查、风险提示等工作，那么PPP项目就会越来越规范，PPP市场也会越来越健康，PPP模式才能在我国行稳致远，历久而弥新。