丁伯康，系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长、现代研究院院长。
丁逸，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁、现代研究院副院长。
万文清，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁，投融资事业部合伙人、总经理，现代研究院高级研究员。
当前在高质量规范发展PPP的大背景下，我们认为非常有必要对以往 PPP的政策进行梳理，并着力构建一个良好的PPP发展政策环境，满足新时期推进PPP高质量发展的要求。
20世纪80年代初期，“公私合作”的理念开始进入中国。PPP模式也开始在我国逐步发展起来。自80年代至今，从中国PPP的发展历程以及PPP政策颁布的情况来看，我国PPP发展的政策环境大致可分为选择试点阶段（1984—2003年）、行业推进阶段（2004—2007年）、短暂停滞阶段（2008—2012年）、全国推广阶段（2013年至今）四个演进阶段。
试点阶段，PPP整体政策由规范和限制转变为鼓励和引导，从最初的宏观指导向具体行业的落实应用转变。
行业推进阶段时期的PPP政策目标主要是鼓励市政公用事业市场化和鼓励社会资本投资。中央PPP政策发布由过去的被动回应转变为主动推进，内容也从过去粗略性的指导转变为指向具体的交通基础设施建设领域。
在短暂停滞时期，中国PPP经历第二次下行调整，这一阶段PPP相对于地方政府投融资平台丧失了融资优势和吸引力，因此这一时期PPP政策数量较少，缺乏实质性的政策指引和指导措施。
PPP进入到全国推广时期以来，中央和地方政府的PPP政策出台达到“井喷”状态，我国PPP发展进入前所未有的战略高度。
从中国PPP现有的制度框架来看，中国PPP模式的有关法律均出自于国务院、发改委、财政部、住建部等部门，各部门的出台的文件逐渐形成了一套PPP项目立项、招投标、签约、投资、运营、收益和监管的制度。但现行的PPP制度规范层级较低且未成体系，这直接导致PPP项目在实施过程中与现行立项制度、土地制度、税收制度、政府采购制度、招投标制度、国有股权转让制度、财务制度、争议解决制度等多方面的规定严重冲突。因为层级问题，这些PPP规范性文件更是存在着在未来发生争议时被否定和推翻的风险，不利于PPP的长效发展，因此完善PPP制度十分紧要。
从中国PPP政策体系的基本框架来看，主要形成了以中央政策体系为主，地方政策体为辅的基本框架。中央政策体系主要有政策指导类、行业指导类、PPP工作机制健全类、PPP发展资金支持类以及积极推进示范项目类。地方政策体系则是由营造良好政务环境类、地方财税支持类以及地方土地税收等配套政策组成，无论是中央还是地方在各类政策体系下都出台了不少政策文件以充实这一体系框架。但就目前国内的PPP发展现状来看，这一基本框架仍存在多重漏洞，以政府、社会资本方和中介机构所组成的PPP主要当事人仍不能完全依赖于这一框架。
国务院在大力倡导推行PPP模式后，明确发改委和财政部分别作为基础设施领域和公共服务领域PPP模式推进的牵头单位。由于两个部委同时推进，发改委和财政部也先后出台了不少关于PPP的政策性文件。两个部委、两套政策体系推进同一件事情的状况，一直延续至今。由于不同部门出台政策频率过高，不仅使得地方政府和各级行政主管部门难以及时学习和理解，同时也会对政策如何执行造成困扰。
中国在这一轮的PPP模式推广中，政策出台涉及的部门众多，由于对PPP的组织和协调推进机构的责任没有明确界定，尤其是财政和发改部门之间存在一定的权责重叠，职能界限划分不清晰，难免会出现部门重复指导、行政资源浪费甚至工作冲突的情形，导致地方政府无所适从。
PPP项目的顺利实施，与配套政策是否健全密切相关。就目前我国PPP项目整体推进状况来看，虽然PPP政策出台的频率较高，但是大多局限于PPP模式在不同领域的应用。而没有与现行投融资政策、税收政策、会计政策、财政补贴机制等形成配套合力，PPP配套政策不够细化。
现行的政府官员政绩观和考察任用制度还不完善，同时缺乏一定的外部约束条件，造成地方政府领导在推进PPP过程中，往往缺乏长期性和连续性。而PPP投资大、周期长、操作复杂等原因，政策的连续性非常重要，但是地方政府还存在着一种现象是“新官不理旧官事”，即地方政府公然拒绝履行上届政府的或前任官员本该承担的PPP政策义务。因此，在现有的体制下，我国PPP政策出现了一些违背PPP政策连续性原则的现象。
1、解决政出多门、多头管理的体制性问题。按照集中统一的组织和协调管理推进的思路，调整不同政府部门的职责分工，特别是国家发改委和财政部在PPP推进中的分工问题。
2、健全PPP政策制定与执行监督机制。按照“决策、执行、监督”相互协调、相互制约的改革思路，重构中国PPP政策的制定、执行和监督机制。
3、建立有效的PPP协调推进机构。通过跨部门的组织建立，在国家发改委和财政部等更高的层面上，成立一个日程议事机构以及一个高层次的专家委员会。
4、发挥行业主管部门对PPP的支撑作用。将行业主管部门的作用发挥好，使得行业主管部门参与到PPP项目的政策制定、决策支持与监管中来，快速建立起PPP的运营监管体系，包括建立一个独立的专业性的运营监管机构。因此，跨部门制定、跨部门协调、跨部门监管，将成为未来建设良好PPP发展生态环境的重点。
1、完善PPP政策的前瞻性。政府决策部门预先对影响PPP发展的因素进行识别、分类，做好风险规避或方向引导，提前制定好相应的政策。
2、完善PPP政策的稳定性。在政策条款中明确规定PPP事务的有效期限，在这个有效期限内，政府各部委应采取各种手段来维护已出台的PPP政策的有效性和权威性。
3、完善PPP政策的系统性。相关的政策性保障需要进一步提升，完善PPP政策涉及面和系统性，消除PPP项目在不同地区和行业的用地政策差异。
1、完善PPP相关会计政策。对现有的PPP政策涉及财务管理的部分进行补充、完善、修订，加快推进专门针对PPP项目财务管理政策法规的制定。
2、完善PPP税收优惠政策。完善现有与PPP模式相关的税收优惠政策，建立与PPP模式发展相适应的税收优惠政策体系，出台针对PPP项目移交阶段的税收优惠政策。
3、三是完善PPP金融支持政策。监管部门加强政策支持，明确金融支持PPP的条件和方式，金融机构完善服务政策，创新金融产品和服务方式。
4、完善PPP土地政策。协调PPP项目用地与现行PPP土地政策之间的矛盾，进一步出台针对不同类型PPP项目的特定土地政策细则。
5、完善PPP财政补贴政策。规范PPP项目的补贴制度，保障补贴投放到位。提高PPP信息公开程度，控制财政补贴强度。建立PPP项目补贴分级机制，控制财政补贴范围。
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