为进一步推动PPP规范运作，9月8日-9日，以“正本清源 行稳致远探索新时代PPP健康发展之路”为主题，为期两天的“中国投资协会2018年政府和社会资本合作（PPP）年会”在北京京都信苑饭店顺利召开。本文为中国投资协会2018年PPP年会专题研讨（三）内容实录（中）篇，专题主题为企业如何参与“一带一路”PPP，主持人徐成彬，由周蕾做引导发言，柯永建、张晓慧、杨莉莉、周隽、钱毅等专家参与讨论，中国PPP服务平台为您独家整理。
徐成彬（中国国际工程咨询公司研究中心副主任）：今天我们有一位专家，就是柯永建老师，他是清华大学博士毕业，他对中国和境外的PPP了如指掌，下面有请柯永建老师给我们讲讲中国PPP与国际惯例之间的关系。
柯永建（悉尼科技大学高级讲师、博导、项目管理硕士学位副主任）：“一带一路”+PPP肯定是一个机遇，如何参与并做好一带一路PPP需要注意的事项很多（如风险管控、抱团出海或者做好本土化工作与东道国政府或者企业合作等），我今天选择展开的切入点是我国PPP与国际惯例一些可能的异同。每一个国家PPP发展历程、框架架构和发展思路都不同，我一会要说的惯例并不见得适用于某一个具体的一带一路国家，所以还请企业对某一具体国家进行长期而深入的调研或者聘请熟知该国法律条例的咨询团队，应考虑积极与当地政府和企业合作，通过本土化将利益和风险与当地政府捆绑。
第一是定义上、用词上的不同。虽然我们都是叫PPP，国内用词是社会资本，国际惯例用词是PrivateSector，译为中文为私营部门，用词上都不同反映着投资主体的不同，国际惯例里社会资本方的投资主体是私营企业和外资企业。可能东道国法律框架上不会对外资企业有歧视性规定，但是大多时候可能还是会有偏好性，实际操作时东道主国家对本国企业有扶持心态，因此与当地企业的合作至关重要。
PPP项目公司SPV在大多数国家也都有，有的国家允许政府或者代表政府的国有企业进行参股，有的国家是不允许的，这个要看国家PPP法律。特别是在一些社会性基础设施项目，比如医院或者养老项目，很多国家是要求地方政府参股的，核心社会性的职责保留在国有企业或者政府的手上，把一些软设施服务分担给社会资本。政府参与SPV目的可能还包括信息获取渠道、政治敏感性（特别是社会性基础设施项目）、提高项目经济性、增强融资信心，差异在于法律规定的政府股权比例。另外，政府方的参与主体一般是省/州级政府为采购主体，国家/联邦级政府只负责跨省/州的重大项目，地方政府经常是没有条件作为PPP项目的单独采购主体。
第二个点谈PPP立法。不是所有国家都需要PPP立法，我认为PPP立法也不是PPP成功的必要条件。像澳大利亚、加拿大这些国家就没有立法。以加拿大为例，10个省、3个自治区，对于一个外资企业，相当于跟13个不同的国家打交道。澳洲有6个州2个领地，每个州对PPP主体操作思路是不完全一样的。因此企业参与这些国家的PPP项目需要注意不同州/省级政府的PPP规定差异。
第三点是大多数国家对行业准入的限制很少，基本上都是允许涉外资本参与。重点在于这个项目本身适不适用PPP。很多国家在项目准备或者是项目识别上花的时间非常长，跟我们很不一样。像澳洲的项目识别阶段经常需要5-10年时间，招投标又需要两三年时间。我们的企业走出去，前期工作一定要做得非常细，所以要有耐心。
从上述这点引出一个关于项目储备库的概念，英语叫PipelineProjects，概念上来讲，这个库里的项目是指政府认为适合做PPP的项目，让市场上感兴趣的投资者预先做考察工作。如果一个国家的项目储备库里项目太多了，可能代表着不是所有项目都适合做PPP。这侧面反映了一个事情，这个库并没有给市场一个很强的信心，即投资者不认为这个库里的项目都具有良好的投资潜力。所以投资者选择步入一个陌生市场时候，不知道如何识别项目，建议先研究一下市场对于该国项目储备库的信心（即落地率、开工率等重要参数），如果信心很强的话，企业可以将重点放在库里已有的项目上面。
另外一个相同点，很多国家都有各种不同的具体操作模式，这些模式创新并不是中国独有的。具体操作时还是需要回到法律规定上，到底该东道国政府允许采用哪些操作模式。我个人的建议是外资企业不要尝试在操作模式进行创新，东道国政府允许做什么就做什么，不允许的少做这方面的突破。
最后是关于市场选择，很多人都说我们要做PPP，当然要去做一个基础设施、财政资金落后的地方。但是还有另外的思路，在技术层面上，咱们的能力是很强的，所以我们可以把目标放在成熟国家，比如说加拿大、澳大利亚，它的PPP和政治稳定性相对好一点。PPP属于长期性项目，不会出现像马来西亚政府换届之后，项目就黄了。
徐成彬（中国国际工程咨询公司研究中心副主任）：柯永建老师提到了入库的问题，这件事情大家都很敏感。在中国，PPP入库好像已成为一个前置性条件，金融机构贷款的条件，这个有点夸张了。按照财政部数据，现在库里有1万多个项目，这1万多个项目不可能都做PPP。而且这个库里项目不一定都是好项目，库外的项目也不一定没有好项目。项目好才是真的好，至于入库不入库，不是根本的。
PPP涉及到很多风险，除了柯永建老师提到的当地惯例，还有法律等。PPP金字塔的顶尖是法律，中间是指南，下面是一些合同。我们国家很多人对PPP立法很期待，其实我们不要对PPP的立法期望过高，对我们工作更有指导意义的可能是合同指南。2014年国家发展改革委第一个PPP政策文件---《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（2724号文件），就发布了PPP通用合同指南。下面我们有请张晓慧律师从法律的视角分享项目风险控制的经验。
张晓慧（英国史密夫斐尔律师事务所合伙人）：我非常同意周总讲到的一个特点，就是说在发达国家是中风险稳定收益，在很多”一带一路”国家上是高风险高收益。我个人以后觉得在英国、澳洲这些地方投资PPP项目，作为一个外国投资人，应该是低风险稳定收益。这个也是为什么在2012年左右，英国原来的PFI遭到了政治上的怀疑，就是认为这些投资人以低风险拿了太高的收益。
今天中国企业走出去，在”一带一路”国家做PPP，一个议题就是怎么控制风险。我是英国职业律师，我的职业生涯开始于伦敦，在2006年—2008年中间，曾参与英国PFI项目。在2008年金融危机前后，我回国了。回来之后代表中国的承包商企业转型做投资人，做了大概10年走出去的项目。那个时候”一带一路”倡议还没有提出，叫走出去。这个职业经历的特点，让我有幸观察到发展中国家和发达国家PPP法律环境方面巨大的不同。
走出去做跨境的PPP，实际上就是跟东道国的政府做生意。这个跟”一带一路”上其他项目非常不一样。我们看一下东道国政府在PPP项目中起什么角色：首先是特许经营权授予人，他代表政府授予我们这个外国开发商，来这里做关系国计民生的长达几十年的项目；第二，现在很多国家的PPP项目，特别是不发达国家，从法律层面，会要求东道国政府参股。比如说有些孟加拉项目的项目公司股权结构就是50：50。东道国政府或者其国有公司是中国公司的共同投资人；第三，在可用性收费模式的项目中，政府是项目公司所有产出的收购方。在收费公路、收费大桥有市场风险的项目中，政府不是全面收购你的服务，有市场的风险。
从这三个角度看，我个人觉得做非发达国家的PPP项目，属于高风险，当然也有潜在的高收益。那么如何从法律技术手段层面上，尽量去控制风险？主要从三个方面分析：
第一是尽职调查。这是对东道国PPP项目游戏规则提前摸清的一个程序。但是这个尽调比一般境外并购尽调的范围宽广的多。我们的企业去其他国家做长达30年、35年甚至更长时间的特许经权项目，我们不仅要投资金，还要建设，还要运营维护，这些都涉及到对境外参与方的东道国管制的问题。现在在中美贸易战背景下，全球外商投资管制加强了从国家安全审查的角度的管控，从法律的层面，这是一个趋势。东道国关于投、建、营、融一系列的游戏规则我们要提前摸透。我们一定要有全局观。
第二个方面就是合同。如果说尽调是为了摸清楚东道国现在的游戏规则的话，合同其实很大程度上是防止对方在未来PPP项目的存续期间单方面改变游戏规则。长达30年的特许经营期中，东道国是可能改变项目签订的时候的法律和管制措施的。例如今天承诺给的各种补贴、担保，很有可能根据新的法律就收回了，这个行为怎么办？作为跨境投资人，跟政府签的特许经营合同非常重要，这个是整个项目合同群的定调。如果政府承诺变卦、新政府上台打算按新规则来处理，作为外国跨境投资人，有没有对这个项目有约束力的法律应对手段？这些风险的处理也是衡量PPP项目合同是不是具有可融资性的一个重要方面，例如，放到国际融资市场上，银行看你特许经营协议的风险分摊，是不是可以放心地不要母公司担保，仅依靠项目收入来源做融资，这是非常关键的因素。
关于合同里面最重要的条款，我想可能是不可抗力和终止调控，通俗点讲，就是我们和东道国政府之间应对变化的机制、提前终止的“分手费”要提前说好，放在合同里面。
最后一点，在尽调、合同之外的，就是国际投资保护协定（BIT）。这个不再是企业作为投资人，跟东道主签订的特许经营合同，而是我们中国作为国家与东道国签定的国际条约。我们中国80年代、90年代就开始做引入外资的PPP项目，那个时候到现在我们签了100多个BIT。但不少是当年站在保护东道国角度去签订的。现在中国公司成为外商投资人以后，可能发现这些BIT并不一定对跨境投资人特别友好。。所以给我们中国公司提的新课题，就是要从境外公司架构的角度，更多地研究跟东道国有相对对投资人比较有利的投资保护协定的国别，并结合税务策划去架构我们的境外公司。
从技术层面我就谈这三点。
徐成彬（中国国际工程咨询公司研究中心副主任）：刚才张律师从专业角度谈了三个问题，这对我们境外投资很有借鉴意义。
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