【111】公共文化设施PPP建设运营模式研究

来源：管理科学

PPP（Public-Private-Partnerships）模式即公共部门与私营部门合作的模式，主要是为提供公共服务而形成的公私合作伙伴关系。尽管PPP到19世纪末才被广泛运用，但是在公共基础设施的私人投资可以追溯到18世纪的欧洲国家。自1997年以来，PPP模式在英国已经被大量应用。文献显示，国外对PPP模式在不同具体领域的应用进行了研究，其中主要集中在建筑领域的研究。Smyth和Edkins将信任和信心作为变量展开实证研究，探讨了在私人特许权下承包商和公共部门之间有效的关系建立和管理问题，Daube等详细比较了德国PPP项目中常用的项目融资和无追索权的分期缴纳两种融资模式的优势和劣势，并运用案例归纳方法总结出了德国PPP项目的一些特征。Solomon Olusola Babatunde等运用调查问卷，对尼日利亚公共基础设施交付中的PPP模式的关键成功因素（CSFs）进行研究，发现PPP在基建项目的交付执行中的适用性无显著差异，并提出了9个CSFs：竞争性采购程序、全面和切合实际的成本效益评估、有利的框架、适当的风险分配和分担机制、政府提供担保、政策上的支持、稳定的宏观经济、合适的金融政策以及健全的金融市场。NoraMEl-Gohary等指出，利益相关者的反对是PPP失败的主要原因，因此捕捉和处理利益相关者的投入是PPP项目成功的关键，并建立了PPP模式中与利益相关者息息相关的关键概念的语义模型和分类。

（一）国家相关政策支持

PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。我国制定了一系列政策措施来推进公共文化设施建设。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）指出，鼓励民间资本投入文化事业领域，建设博物馆、图书馆、文化馆、电影院等文化设施。同时，国务院对引进社会力量进入公共服务领域作出了明确规定，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，鼓励在公共服务领域引入社会力量，加大政府购买服务力度。

（二）公共文化设施采用PPP模式具有经济可行性

首先，由于政府财政资金有限，我国公共文化服务缺乏有力的财政支撑和保障，引入PPP模式能够拓宽公共文化设施融资渠道，减轻政府财政负担。其次，采用PPP模式建设公共文化设施能够提高资金的使用效率。由于私营企业是在市场优胜劣汰机制中筛选出来的具有一定竞争实力的优势企业，具有很高的财务管理水平和专业的财务管理团队，同时私营部门以追求利润为目标的特性，使得私营部门通过运用高效管理和先进技术来降低成本、缩短建设周期，这样在资金使用效率方面就有绝对优势。

（三）公共文化设施PPP模式的公众性

一方面，公共文化设施的服务对象是社会公众，建造满足公众需求的公共文化设施，是国家文化政策的目标。而私营企业相对于公共部门，具有很强的市场调研能力，基于财务硬约束对市场需求具有敏锐的反应。因此，将公共文化设施交给私营部门设计建造，能够打造贴近居民生活的公众满意度较高的文化产品。另一方面，公共文化设施PPP模式采取公开竞标的方式选择最合适的合作伙伴，可以让公众参与选出最佳的设计建造方案，这样不仅在公共文化设施建设中引入竞争机制，而且能够建设出符合民意的文化建筑。

（四）公共文化设施PPP模式的社会条件

表1为全社会固定资产投资资金来源及其所占比例，可以看出，在我国全社会固定资产总投资中，国家预算内资金占比较低，而通过国家贷款、利用外资、自筹资金所占比例较高，且不断增加，说明社会资本参与固定资产投资的热情高涨，因此可以将更多社会资本引入公共文化设施建设中来。

数据来源：《国家投资年鉴》

（一）大型公共文化设施PPP模式架构

1. BOT+土地使用权等附加权益+公民参与。在这种模式中，项目发起人（一般为政府）首先需要委托咨询公司对项目进行初步可行性研究，然后起草文件，公开招标最佳设计方案。在招标环节鼓励民众参与，形成民众投票选择与专家评审相结合的评选机制，赋予双方权重选择得分最高的设计方案。颁布特许意向，招标项目合作公司（一般为具有一定资金实力的公司或财团），与项目合作公司签订特许协议，组建项目公司负责项目的建设运营。作为补偿，给予项目合作公司土地使用权，用于建设购物广场和美食广场等并给予一定期限的经营权，经营期内项目合作公司负责公共文化设施的管理运营，经营期满一并交予政府。这种模式的优点：一是BOT的起源较早，有较多的国外经验可以借鉴；二是BOT是开放本国建设和运营市场，吸收国外资金的模式，能够解决国内金融资本不足；三是大型公共文化设施对技术要求比较高，而在这种模式中项目由国外机构承担，能够为本国带来管理经验和先进技术等。缺点：这种模式对项目合作公司要求比较高，需要具备建设运营等多项业务储备。

2.BTO+运营和维护协议+公民参与。与上述模式的不同之处在于，公共部门将公共文化设施的建设与运营分别委托给两个私营部门，颁布特许意向，公开招标项目建设公司和项目运营公司。项目运营阶段的现金流作为偿还项目建设费用和留作运营公司利润。这种模式的优点：一是降低了招标单位的进入门槛，引入竞争机制，利于筛选；二是将建设与运营分开，有利于提高建设和管理效率。缺点：一是增加招标成本与招标时间；二是增加了委托代理中的道德风险。

（二）基层公共文化设施PPP模式架构

1.BT+政府回购+公民参与。这种模式主要针对新建基层公共文化设施。政府首先要对项目建设进行可行性研究，通过城市规划部门调查规划同时征求民意。然后颁布政府采购意向，招标项目总承包商并签订采购合同，由总承包商负责文化设施的设计、建设。建设期内总承包商负责项目的融资，基层公共文化设施建成完工后，政府负责质量验收并通过分期付款回购设施，政府负责基层公共文化设施建成后的运营管理工作。这种模式的优点：一是采用政府回购，私人部门设计建设，增加了建设效率，缩短建设周期；二是引入公民参与，降低了基础文化设施布局不合理问题的发生，提高使用率。缺点：文献表明，多数PPP项目失败的主要原因，是政府对私营部门进行过多干预，因此，如何进行适度监管防止合作失败，是公共部门面临的主要问题。

2.SC（服务协议 ）+专项管理机 构+公民参与 。 这主要针对新建成的，或原来已有，但管理效率低下的基层公共文化设施。 政府设立基层公共文化设施专项管理机构， 负责设施的运营和维护以及专项经费管理，同时将公共文化服务功能外包给民营合作者，将公民对公共文化服务的满意度， 作为专项管理机构和民营合作者的绩效评估重要依据。 这种模式的优点： 一是保证基层公共文化设施运营和维护专业化；二是专项经费管理能够使得专款专用，防止基层文化设施管理经费不足。 缺点：专项管理机构若不采用市场化管理，容易成为政府的附属机构，从而导致效率低下的风险。