一、政策........................................................................... 1
I 财政部：《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》...................................................................................................... 1
II 挖潜基建投资：发改委专项债将添农村三产融合新品种...... 7
III 发改委联合17部委构建投资管理大数据项目有了“身份证” 12
IV 敢问“路”在何方--简评《PPP公路建设项目投资人招标投标管理办法（征求意见稿）》....................................................................................... 20
V 成都：不得以任何方式承诺回购投资方本金，严禁融资平台保底承诺参与PPP项目................................................................................................ 23
VI 湖南省第四批政府和社会资本合作(PPP)示范项目名单..... 28
VII 50/87号文适用补遗（一）：土储中拆迁安置补偿能否适用政府购买服务 35
二、PPP研究................................................................. 40
I PPP模式在智慧城市建设中的应用...................................... 40
II 杭州市城市轨道交通资金筹措与平衡办法.......................... 52
III 综合管廊PPP模式选择研究............................................... 56
IV 金融机构参与PPP模式的SWOT分析.............................. 65
V PPP项目合同系列谈：之二十“违约、提前终止与补偿” 73
VII PPP采购：代理机构常犯的6个错误............................... 92
三、一带一路.................................................................. 98
I “一带一路”PPP项目案例—巴基斯坦卡西姆港燃煤电站PPP项目 98
II 助力一带一路，IPFA登陆中国............................................ 104
III 重点问题分析—PPP项目尽职调查（财务尽职调查）...... 107
四、资产证券化............................................................ 114
I 三类PPP资产证券化模式分析及实操要点-财金[2017]55号新规解读 114
II PPP流动性有望改善-PPP资产证券化新规点评................. 122
III PPP项目资产证券化深度解析............................................ 130
IV 给资产证券化泼点凉水....................................................... 156
五、地方债务................................................................ 160
I 中国城市债务报告之辽宁篇.................................................. 160
II 一文读懂地方债40年流变.................................................. 165
III 地方财政研究报告.............................................................. 179
IV 祈望地方融资平台在短期内转型并不现实......................... 205
V PPP规范进行时：政府无限兜底责任趋势递减.............. 216
近日，财政部、中国人民银行、中国证监会发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》。强调要分类稳妥地推动PPP项目资产证券化，严格筛选开展资产证券化的PPP项目，完善PPP项目资产证券化工作程序，着力加强PPP项目资产证券化监督管理，切实防范刚性兑付风险，营造良好发展环境。
附政策原文：
关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知
财金〔2017〕55号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、各省会（首府）城市中心支行，中国证监会各派出机构，中国银行间市场交易商协会，上海证券交易所、深圳证券交易所，中国证券业协会，中国证券投资基金业协会：
为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），规范推进政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目资产证券化工作，现就有关事宜通知如下：
一、分类稳妥地推动PPP项目资产证券化
（一）鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排。在项目运营阶段，项目公司作为发起人（原始权益人），可以按照使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等不同类型，以能够给项目带来现金流的收益权、合同债权作为基础资产，发行资产证券化产品。项目公司应统筹融资需求、项目收益等因素，合理确定资产证券化产品发行规模和期限，着力降低综合融资成本。积极探索项目公司在项目建设期依托PPP合同约定的未来收益权，发行资产证券化产品，进一步拓宽项目融资渠道。
（二）探索项目公司股东开展资产证券化盘活存量资产。除PPP合同对项目公司股东的股权转让质押等权利有限制性约定外，在项目建成运营2年后，项目公司的股东可以以能够带来现金流的股权作为基础资产，发行资产证券化产品，盘活存量股权资产，提高资产流动性。其中，控股股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的50%，其他股东发行规模不得超过股权带来现金流现值的70%。
（三）支持项目公司其他相关主体开展资产证券化。在项目运营阶段，为项目公司提供融资支持的各类债权人，以及为项目公司提供建设支持的承包商等企业作为发起人（原始权益人），可以合同债权、收益权等作为基础资产，按监管规定发行资产证券化产品，盘活存量资产，多渠道筹集资金，支持PPP项目建设实施。
二、严格筛选开展资产证券化的PPP项目
（四）开展资产证券化的PPP项目应当运作规范、权属清晰。项目实施方案科学、合同体系完备、运作模式成熟、风险分配合理，并通过物有所值评价和财政承受能力论证。项目公司预期产生的现金流，能够覆盖项目的融资利息和股东的投资收益。拟作为基础资产的项目收益权、股权和合同债权等权属独立清晰，没有为其他融资提供质押或担保。
（五）发起人（原始权益人）应当分别符合相关要求。项目公司作为发起人（原始权益人）的，应当已落实融资方案，前期融资实际到账。项目公司、项目公司的股东作为发起人（原始权益人）申请通过发行主管部门绿色通道受理的，项目还应当成功运营2年以上，发起人（原始权益人）信用稳健，最近三年未发生重大违约或虚假信息披露，无不良信用记录。
三、完善PPP项目资产证券化工作程序
（六）依据合同约定自主开展资产证券化。政府方和社会资本方应在PPP合同中，通过适当的方式约定相关各方的资产证券化权利和义务，发起人（原始权益人）可按照合同约定自主决定开展资产证券化，向发行主管部门提交发行申请。PPP项目相关各方应按合同约定，配合接受尽职调查，提供相关材料，协助开展资产证券化产品的方案设计和信用评级等工作。
（七）择优筛选PPP项目开展资产证券化。优先支持水务、环境保护、交通运输等市场化程度较高、公共服务需求稳定、现金流可预测性较强的行业开展资产证券化。优先支持政府偿付能力较好、信用水平较高，并严格履行PPP项目财政管理要求的地区开展资产证券化。重点支持符合雄安新区和京津冀协同发展、“一带一路”、长江经济带等国家战略的PPP项目开展资产证券化。鼓励作为项目公司控股股东的行业龙头企业开展资产证券化，盘活存量项目资产，提高公共服务供给能力。
（八）择优推荐PPP项目资产证券化。省级财政部门可会同行业主管部门择优推荐资产证券化项目。PPP项目资产证券化发起人（原始权益人）可在向发行主管部门提交申请前，自主向省级财政部门和行业主管部门提出推荐申请。申请材料包括但不限于PPP项目实施方案、PPP合同、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告、项目运营年报，以及项目资产证券化方案说明书、交易结构图、法律意见书等。省级财政部门可会同行业主管部门，按照有关监管规定和本通知要求，出具推荐意见并抄报财政部。
（九）进一步优化PPP项目资产证券化审核程序。发行主管部门应根据资产证券化业务规定，对申报的PPP项目进行审核和监管。对于各省级财政部门推荐的项目和中国政企合作支持基金投资的项目，中国银行间市场交易商协会、证券交易所、中国证券投资基金业协会等单位要研究建立受理、审核及备案的绿色通道，专人专岗负责，提高注册、备案、审核、发行和挂牌的工作效率。要根据PPP项目证券化开展情况，进一步完善资产证券化制度体系，指导有关单位研究完善自律规则及负面清单。
四、着力加强PPP项目资产证券化监督管理
（十）切实做好风险隔离安排。PPP项目资产证券化的发起人（原始权益人），要严格按照资产证券化规则与相关方案、合同约定，合理设计资产证券化产品的发行交易结构，通过特殊目的载体（SPV）和必要的增信措施，坚持真实出售、破产隔离原则，在基础资产与发起人（原始权益人）资产之间做好风险隔离。发起人（原始权益人）要配合中介机构履行基础资产移交、现金流归集、信息披露、提供增信措施等相关义务，不得通过资产证券化改变控股股东对PPP项目公司的实际控制权和项目运营责任，实现变相“退出”，影响公共服务供给的持续性和稳定性。资产证券化产品如出现偿付困难，发起人（原始权益人）应按照资产证券化合同约定与投资人妥善解决，发起人（原始权益人）不承担约定以外的连带偿付责任。
（十一）合理分担资产证券化的成本收益。PPP项目公司资产证券化的发行成本应当由项目公司按照合同约定承担，不得将发行成本转嫁给政府和社会资本方。鼓励PPP项目公司及其股东通过加强日常运营维护管理或者提供合理支持，为基础资产产生预期现金流提供必要的保障，PPP项目公司及其股东可综合采取担保、持有次级等多种方式进行增信，避免单一增信方式增加对项目公司或股东的负担。PPP项目公司通过发行资产证券化产品优化负债结构的，节省综合融资成本带来的超额收益，应按照合同约定进行分配。
（十二）切实防范刚性兑付风险。PPP项目所在地财政部门要会同行业主管部门加强项目全生命周期的合同履约管理，以PPP合同约定的支付责任为限，严格按照项目绩效评价结果进行支付（含使用者付费项目），保障社会资本方获得合理回报。资产证券化产品的偿付责任，由特殊目的载体（SPV）以其持有的基础资产和增信安排承担，不得将资产证券化产品的偿付责任转嫁给政府或公众，并影响公共服务的持续稳定供给。
（十三）充分披露资产证券化相关信息。金融机构、中介服务机构等应做好尽职调查，确保PPP项目资产证券化业务符合相关政策要求。PPP项目资产证券化的发起人（原始权益人）、管理人及其他信息披露义务人应当严格按照资产证券化业务相关规定，在PPP综合信息平台以及市场认可的信息披露网站，披露项目实施信息、资产证券化年度管理报告、收益分配报告等信息，确保项目实施和资产证券化业务公开透明、有序实施，接受社会和市场监督。
（十四）大力营造良好发展环境。建立多元化、可持续的资金保障机制，推动不动产投资信托基金（REITs）发展，鼓励各类市场资金投资PPP项目资产证券化产品。加大PPP项目资产证券化政策宣传培训力度，提高各方资产证券化业务操作能力。财政部、中国人民银行、中国证监会建立完善PPP项目资产证券化协同管理机制，加强沟通合作，实现PPP项目实施和风险监测信息共享。省级财政部门和中国人民银行、中国证监会当地派出机构要高度重视，认真组织实施，切实做好PPP项目资产证券化相关工作，推动PPP项目资产证券化持续健康发展。
财政部 中国人民银行 中国证监会
2017年6月7日
随着基建投资的快速增长，如何更有效率地挖掘这一领域的潜力，成为一个关键问题。
6月17日，由中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所主办的“2017基础设施建设投融资国际研讨会”在京举行，国家发改委财金司副司长陈洪宛在会上表示，最近将推出农村的一二三产业融合发展专项债，还有旅游、养老养生、体育、健康、教育等六大社会民生事业专项债，规模都会比较大。
包括专项债在内的企业债发行，由国家发改委主管。2016年发改委共核准企业债券8060.9亿元，同比增长12.7%。陈洪宛表示，目前我国基础设施投融资体制比较复杂，一方面要清理，一方面还要稳增长保就业。
国家信息中心首席经济师祝宝良对21世纪经济报道记者表示，我国基础设施投资发展到当前阶段，大型铁路等基建投资所剩空间不大，剩下的主要在公共服务领域。
发改委专项债品种的扩张，也显示基建投资重点的转变，同时凸显相关部门在积极拓展投资新领域。2015年，发改委陆续推出城市停车场建设、城市地下综合管廊建设、战略性新兴产业等七个专项债券品种，之后扩展到旅游、养老养生等民生领域，未来还将拓展到农村一二三产业融合领域。
1.专项债将发力
基建投资在近年来增长迅速。
中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报显示，2016年，在固定资产投资（不含农户）中，基础设施投资118878亿元，增长17.4%，占固定资产投资的比重为19.9%。进入2017年，这一增速并未放缓，反而有加快趋势。国家统计局数据显示，2017年1-5月份，全国固定资产投资（不含农户）203718亿元，同比增长8.6%。其中，基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）42306亿元，同比增长20.9%。
陈洪宛在会议上表示，我国基础设施建设主体主要依赖财政资金投入，导致政府债务规模不断扩大，未来建立一个规范高效可持续的多元化投融资体制至关重要。最近财政部连续出台两个文件，对当前投融资体制进行规范和清理。
国家发改委主推的企业债，能为项目建设提供直接融资。2016年，发改委共核准企业债券8060.9亿元，同比增长12.7%；实际发行企业债券7325.7亿元，同比增长48.6%。债券资金主要用于基础设施建设和民生领域。
据陈洪宛介绍，2016年发改委核准的企业债中，用于交通基础设施建设有3100多亿，占比约38%；棚户区改造、保障安置类住房建设，有2000多亿，占比约25.6%；城市停车场、地下综合管廊、供水管网等市政基础设施，发行企业债券将近900亿，占比近10%；园区建设投入500多亿债券资金，占6%多等。
我国基础设施建设经过多年高速增长，基础设施建设重点也在悄悄转变。2015年，发改委陆续推出城市停车场建设、城市地下综合管廊建设、战略性新兴产业、养老产业、双创孵化、配电网改造、绿色债券等七个专项债券发行指引。可以看出，国家基础设施重点，从原来大型铁路网建设，逐渐转向城市“里子”建设，如地下管廊、停车场等更细分领域。
祝宝良表示，我国基建领域投资，大型铁路投资进行得差不多了，产能过剩的电力投资量不会太大，部分农村公路当前尚有投资空间，剩下的就是公共服务领域的投资，像垃圾处理、污水处理、管道、地铁、城际高铁等。
数据显示，2016年七大类专项债发行规模达到1115亿元，其中城市停车场建设专项债券495.2亿元，城市地下综合管廊建设专项债券248.8亿元。
接下来，专项债还将覆盖旅游、养老养生、体育、健康、教育等六大社会民生事业，以及农业一二三产业融合。
发改委投资所体制政策室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示，旅游、养老养生、健康、体育、三农等民生领域，虽然项目投资规模相较之前要小一些，但属于“补短板”内容，是当前重点投资领域。
某券商债券承销负责人对21世纪经济报道记者表示，相较一般企业债，专项债资金用途、还款来源更清楚。当前资金成本上升，债券市场买方、卖方积极性都不大高，所有种类债券都会受市场影响。 在市场投资资金紧张的情况下，像城投公司这样有政府背景的债券，虽然不属于政府债务，但投资人判断可能会比较安全，相对比较受欢迎。
多渠道稳投资
今年前5个月，我国固定资产投资规模同比增长8.6%，增速比前4个月回落0.3个百分点。
中国人民大学年中报告认为，固定资产投资面临下行风险，资金来源可能成为抑制固定资产增长一个重要的原因。2015年发改委推出专项债，就有应对经济下行压力的目的。发改委当时加快并简化专项债券审核，同时放松了相关发债标准，加大债券融资对国家重点支持领域的扶持。
目前，防风险放到更为重要的位置。4月份，财政部推出两个文件，要求进一步规范地方政府举债融资，明确提出地方融资平台不得替政府举债融资。
上述券商债券承销负责人表示，财政部系列文件，规范地方融资平台举债方式，推进平台公司经营化转型，但对地方融资平台举债肯定会有影响，无论是发行债券，还是银行贷款。未来城投公司发债可能会分化，收入构成以经营性为主，项目有现金流的，可能政策影响不大；如果原来纯粹帮政府举债、收入结构单一的城投公司，后续举债可能会变得比较艰难。
但稳增长的工作还要继续。吴亚平表示，财政部系列文件属于“正本清源”，很有必要。当前基础设施投资资金仍是重要一环，除了专项债，还有项目收益债、资产证券化等，金融市场提供的工具和产品很多。此外，PPP模式相对来说也很有优势，如果较好贯彻PPP原则和理念，PPP既能扩大公共服务的供给，同时提高服务效率。
陈洪宛表示，要充分利用各类的市场化融资主体，推动基础设施建设。除了企业债券，还有政府出资的产业投资基金，通过政府资金的投入和产业政策的引导，撬动更多社会资本进入国民经济发展的重点领域。另外，还有PPP模式，这也是稳增长、补短板、扩就业、惠民生的重大举措，目前发改委和财政部推出的PPP项目投资总额达到十几万亿。
财政部PPP中心数据显示，PPP项目落地率有所提高。截至今年一季度，全国PPP项目库入库项目中，落地项目1287个，投资额达2.3万亿元。
祝宝良表示，我国基础设施建设到今天，公共事业投资由于后期运营维护较多，需要依靠PPP模式，推动更多民间资本进入这些领域。
6月21日，国家发改委网站发布通知，为保障全国投资项目在线审批监管平台的应用，规范运行、强化管理，国家发展改革委联合工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部等18部委，以2017年第3号令发布《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》，自2017年6月25日起施行。此前发出版本为征求意见稿。
全国投资项目在线审批监管平台是指依托互联网和国家电子政务外网建设的固定资产投资项目综合管理服务平台。（固定资产投资项目全覆盖，包括了审批、核准和备案类所有项目类型）
在线平台适用于各类项目建设实施全过程的审批、监管和服务，包括行政许可、政府内部审批、备案、评估评审、技术审查，项目实施情况监测，以及政策法规、规划咨询服务等。（项目实施全过程监管，建立追溯机制）
各类项目实行统一代码制度。项目代码是项目整个建设周期的唯一身份标识，一项一码。（明确项目的身份信息，类似于身份证，具有唯一性）
通知全文
中华人民共和国国家发展和改革委员会
中华人民共和国工业和信息化部
中华人民共和国国土资源部
中华人民共和国环境保护部
中华人民共和国住房和城乡建设部
中华人民共和国交通运输部
中华人民共和国水利部
中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会
国家安全生产监督管理总局
国家统计局
中国地震局
中国气象局
国家国防科技工业局
国家烟草专卖局
国家海洋局
中国民用航空局
国家文物局
国家能源局
第 3 号
为保障全国投资项目在线审批监管平台的应用，规范运行、强化管理，我们制定了《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》，现予以发布，自2017年6月25日起施行。
发展改革委主任：何立峰
工业和信息化部部长：苗圩
国土资源部部长：姜大明
环境保护部部长：陈吉宁
住房城乡建设部部长：陈政高
交通运输部部长：李小鹏
水利部部长：陈雷
卫生计生委主任：李斌
安全监管总局副局长：付建华
统计局局长：宁吉喆
地震局局长：郑国光
气象局局长：刘雅鸣
国防科工局局长：唐登杰
烟草局局长：凌成兴
海洋局局长：王宏
民航局局长：冯正霖
文物局局长：刘玉珠
能源局局长：努尔·白克力
2017年5月25日
全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强全国投资项目在线审批监管平台（以下简称“在线平台”）建设、应用和管理，确保在线平台逐步完善、稳定运行并发挥作用，根据有关法律法规和改革要求，结合工作实际，制定本办法。
第二条 在线平台是指依托互联网和国家电子政务外网（以下简称“政务外网”）建设的固定资产投资项目（以下简称“项目”）综合管理服务平台。
各级政府及其部门应当通过在线平台实现项目网上申报、并联审批、信息公开、协同监管，不断优化办事流程，提高服务水平，并加强事中事后监管，主动接受社会监督。
第三条 在线平台适用于各类项目建设实施全过程的审批、监管和服务，包括行政许可、政府内部审批、备案、评估评审、技术审查，项目实施情况监测，以及政策法规、规划咨询服务等。涉密项目及信息不得通过在线平台办理和传递。
第四条 各级在线平台由互联网门户网站和政务外网审批监管系统构成。互联网门户网站是项目单位和社会公众网上申报、查询办理情况的统一窗口，提供办事指南、中介服务、政策信息等服务指引；审批监管系统是联接各级政府部门相关信息系统开展并联审批、电子监察、项目监管、数据分析的工作平台。
利用大数据分析加强监测预测、风险预警，按照精细化管理要求，加强事中事后监管。充分利用平台痕迹管理功能，增强透明度，对各个环节做到可检查、可考核。
第二章 体系架构
第五条 在线平台由中央平台和地方平台组成。 中央平台负责管理由国务院及其相关部门审批、核准和备案的项目（以下简称“中央项目”）。地方平台负责管理地方各级政府及其相关部门审批、核准和备案的项目（以下简称“地方项目”）。
第六条 在线平台工作体系由综合管理部门、应用管理部门、建设运维部门共同组成。
第七条 综合管理部门是指统筹协调推进在线平台建设、 应用、规范运行的部门。负责研究制定相关管理制度、业务规则和标准规范并督促落实，开展绩效管理。
中央平台综合管理部门为国家发展改革委。履行地方平台综合管理职责的相关单位由地方政府指定。
第八条 应用管理部门是指履行各类项目审批和监管职能，并通过在线平台办理和归集信息的部门。负责制定相关内部工作规则，编制完善、及时公开办事指南，包括审批依据、审批内容、受理条件、办理流程、办理时限、收费标准、监管要求、联系方式等；及时共享相关事项办理信息；为企业提供相关咨询服务；建设完善本部门与审批监管相关的业务系统，指导协调本系统在线平台建设和运行工作；督促项目单位通过在线平台及时报送项目开工建设、建设进度、竣工等基本信息，支撑协同监管。应用管理部门按照法律法规规定，负责办理本办法第三条所列事项。
第九条 建设运维部门是指在线平台建设、运行维护和数据管理的部门。负责建设与完善在线平台功能，满足业务需要；制定运行维护细则、安全保障方案和安全防护策略，确保在线平台安全稳定运行。
中央平台建设运维部门为国家信息中心。地方平台由地方政府指定相关单位负责。
第三章 项目代码
第十条 各类项目实行统一代码制度。项目代码是项目整个建设周期的唯一身份标识，一项一码。项目代码由在线平台生成，项目办理信息、监管（处罚）信息，以及工程实施过程中的重要信息，统一汇集至项目代码。
第十一条 编码规则由中央平台综合管理部门统一制定。项目应按照本办法第五条规定的隶属关系，分别由中央平台和地方平台赋码。
第十二条 项目已有非在线平台编码的，要按照在线平台统一规则赋予项目代码，并与原编码进行对应。项目延期或调整的，项目代码保持不变；项目发生重大变化，需要重新审批、核准、备案的，应当重新赋码。
第十三条 应用管理部门要推行项目代码应用，审批文件、项目招标投标、信息公开等涉及使用项目名称时应当同时标注项目代码。应用管理部门办理项目相关审批事项、下达资金等，要首先核验项目代码。
第四章 运行流程
第十四条 项目单位在线申报，获取项目代码；各应用管理部门依责办理，优化服务。各级在线平台要强化技术手段，支持有关业务实现全程网上办理。项目单位在审批事项办结后，要按要求及时报送项目实施情况。
（一）项目申报。 项目单位根据本办法第五条的规定， 通过相应的在线平台填报项目信息，获取项目代码。填报项目信息时，项目单位应当根据在线平台所公开的办事指南真实完整准确填报。在线平台应当根据办事指南和项目申报信息等，向项目单位告知应办事项，强化事前服务。项目单位凭项目代码根据平台所示的办事指南提交所需的申报材料。项目变更、中止，项目单位应当通过在线平台申请。
（二）项目受理。应用管理部门应当依据有关法律法规受理审批事项申请，接收申报材料应当核验项目代码，对未通过项目代码核验的，不得受理并告知项目单位。应用管理部门受理后，在线平台开始计时。
（三）项目办理。应用管理部门应当依据有关法律法规办理审批事项，通过在线平台及时交换审批事项的收件、受理、办理、办结等信息，并告知项目单位。
（四）事项办结。项目审批事项办结后，应用管理部门应当及时将办结意见及相关审批文件的文号、标题等相关信息交换至在线平台。
（五）项目实施情况监测。项目审批事项办结后，应用管理部门应定期监测项目实施情况，对于发现的问题要及时督促有关单位整改。
事前告知项目单位的应办事项全部办结后，由在线平台生成办结告知书并通知项目单位。
第十五条 在线平台根据应用管理部门相关事项办理时限要求，进行计时，并根据实际进度进行自动提示。不纳入审批事项办理时限的相关环节，在线平台根据应用管理部门提供的信息调整计时节点。
第十六条 应用管理部门在审批过程中需委托中介服务的，中介服务事项及其委托办理过程要纳入在线平台运行，接受监督。
第十七条 在线平台支持各级各部门纵横协同办理项目审批事项。涉及中央和地方需要交换的项目及审批事项信息，应当及时在中央平台和省级地方平台之间交换。
第十八条 项目审批信息、监管信息、处罚结果等要及时通过在线平台向社会公开。项目单位可凭项目代码查询项目办理过程及审批结果。
第十九条 全国信用信息共享平台、全国公共资源交易平台和招标投标公共服务平台、公共政务信息共享平台以及各级政府有关部门相关信息系统应当依据法律法规并按照权限与在线平台开展数据共享与交换。与统计部门的数据共享和交换，应当符合政府统计法律制度。
第五章 运行保障
第二十条 建设运维部门要建立健全配套的运行维护管理制度，设置专职岗位和人员安排在线平台升级改造及运维所需经费，并列入本级建设运维单位的部门财政预算，保障在线平台安全稳定运行。
第二十一条 各级在线平台要满足国家信息安全等级保护第三级的有关要求。建设运维部门要实时监控在线平台运行情况，严格实行安全防护策略，完善数据备份、恢复和容灾机制。
第二十二条 各级在线平台要按照在线平台统一制定的数据接口规范和数据交换频率进行对接和数据交换，当数据规范调整时，各级在线平台要按要求及时进行适应性调整。建设运维部门会同应用管理部门保证数据质量。
第六章 附则
第二十三条 本办法由国家发展改革委会同有关部门负责解释。
第二十四条 各部门、各地方应根据本办法制订完善本部门、本地区的具体运行管理办法及配套管理规则，共同加强管理，保证平稳运行。
第二十五条 本办法自 2017 年 6 月 25 日起施行。
2015年4月交通运输部（“交通部”）发布《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》，此后，公路基建PPP项目如雨后春笋不断涌现。时移世易，既有的制度规范总是难以跟上实践发展的脚步。2017年1月16日，交通部发布《政府和社会资本合作（PPP）公路建设项目投资人招标投标管理办法（征求意见稿）》（“《办法》”），主要对公路类PPP项目从项目发起至投标结束全流程进行了规范，全文既有亮点也不乏值得商榷之处。
早在2007年10月16日交通部就曾颁布《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》（交通运输部令2015年第13号）（“《规定》”），对公路建设项目投资人招投标活动做出规定，将《办法》与《规定》比较，重点和亮点都很鲜明：一是明确政府与社会资本方的合作方式。需要成立项目公司的，招标人应当与依法选定的投资人签订投资协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订PPP合作项目合同；二是明确PPP公路建设项目招标前须落实补助资金来源；三是设置两阶段招标的方式；四是评标方法删除了《规定》中的最短收费期限法，对于PPP项目而言，项目的运营期限在实施方案中都已设定，以收费期限作为评标方法已无实际意义，理应删除；五是缩短了编制资格预审申请文件和投标文件时间；六是履约担保形式限于保证金，不再接受其他形式的担保；七是增加“监督管理”章节，强调实施机构的监管职责和项目公司的信息披露义务。
新法的颁布常常伴随着旧法的废止，根据《办法》第五十七条，自《办法》施行之日起，《规定》也就同时废止，也就是说，新法取代了旧法。但是，单单看标题就会发现，两个文件规制的对象范围并不完全重合，《办法》规制的是PPP公路建设项目投资人招标投标行为，而《规定》规制的对象则是经营性公路建设项目投资人招标投标行为，并不限于PPP模式。如果《规定》就此废止，那么非PPP模式公路建设项目的投资人招投标该何去何从呢？还是说我们可以大胆猜测，社会投资者参与非PPP模式的公路建设项目已不在政策制定者的考虑之列，未来PPP模式将是社会资本参与公路建设的主要甚至是唯一路径呢？
《办法》提到，公路建设PPP项目包括特许经营和政府购买服务两种形式。《办法》所说的“政府购买服务”是指社会资本承担非收费公路建设项目的融资、建设和养护责任，合作期满后将公路及其附属设施、相关资料等无偿移交给政府，并由政府向社会资本或者项目公司支付合理费用。这显然不是我们所认为的“政府购买服务”，准确的说法应当是“政府付费型PPP”。《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（“87号文”）一出，公路建设不得采用政府购买服务模式已成定局，按《办法》的表述，公路建设成了政府购买服务的对象，显然有违87号文的禁止性规定。错将“政府付费型PPP”当作“政府购买服务”，混淆了概念事小，稀里糊涂踩了雷区被误伤可就不妙了。
从《办法》全文来看，政策制定者对社会投资人参与公路建设持鼓励和欢迎的态度，从以下规定中就可见一斑：
一是取消投标人资产门槛，降低资本金比例门槛。根据《规定》，投标人须满足“总资产六亿元人民币以上，净资产二亿五千万元人民币以上”这一硬性要求，《办法》则删除这一资产要求，只保留了三年盈利的条件。此外，《规定》中要求投标人“净资产不低于项目估算投资的百分之三十五”，《办法》将其修改为“净资产与项目总投资估算的比例不低于国务院规定的公路项目最低资本金比例”，也就是《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》所要求的20%。
二是降低对联合体成员资质要求。《规定》要求，“联合体各方均应符合招标人对投标人的资格审查标准”。而《办法》将上述规定修改为“联合体各方在其承担的工作范围内应当符合招标人对投标人的相应资格条件要求”。前后规定看似差别不大，实则变化不小，依据《办法》，只具有设计、施工等某一环节的社会资本方，虽然不完全符合资格审查要求，只要在其负责的环节具备相应的资质，均有可能通过联合体的形式参与公路建设PPP项目。
三是修改投标担保额度的要求，《规定》规定的投标担保的额度“一般为项目投资的千分之三，但最高不得超过五百万元人民币”只要不超过五百万元上限，投资担保的比例完全可能超过千分之三。《办法》则将“千分之三”设定为投标保证金的额度上限，对于规模较小的项目而言，无形中降低了投标人的负担。
不论是降低投标门槛，或是减轻投标人负担，规定的变化实际上都反映了政策制定者鼓励社会资本方参与公路建设PPP项目投标的动机。政策一片大好，机会正在向社会资本敞开怀抱。
6月15日，成都市政府网公布《成都市人民政府关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》，该通知指出，严禁违法违规举借政府债务，严禁违法违规担保，规范运用新型融资模式，加强对全市各级政府债务举借和提供担保等情况进行检查。对发现违法违规举债和提供担保的区（市）县，由成都市政府性债务管理委员会办公室对区（市）县政府进行通报批评，同时，扣减其年度政府债务绩效目标考核分值50％。
附政策原文：
各区（市）县政府，市政府各部门，有关单位：
根据省政府《关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》（川府发〔2017〕10号）等相关文件精神，为进一步规范我市政府性债务举借和担保行为，切实防范债务风险，现将有关事项通知如下。
一、严禁违法违规举借政府债务
严格执行《预算法》、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等政府性债务管理相关规定，切实规范政府性债务管理。我市各级政府只能在省政府批准的限额内，以省政府转贷地方政府债券方式举借政府债务，并全额纳入预算管理。政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企事业单位违法违规采取银行贷款、企业债券、中期票据、BT回购、垫资施工、延期付款、信托融资、融资租赁等方式变相为政府举借债务。
进一步推动融资平台公司转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。严格划清政府债务、政府或有债务、企事业单位债务的边界，坚持“谁借款、谁使用、谁偿还”原则，严禁政府违法违规集中、调配、使用企事业单位债务资金，严禁企事业单位债务转嫁给政府偿还，切实防范企事业单位债务风险向政府转移。
二、严禁违法违规担保
政府新发生或有债务，应严格限定在《预算法》《担保法》等法律法规允许的范围内。全市各级人大、政府及其所属部门不得为任何单位和个人举借债务以任何方式提供担保，不得向债权人出具任何承诺、增信、安慰等函件；全市各级政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押；全市学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施等进行抵押融资；全市各级政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。
地方政府可根据财力情况设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司，下同），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。
三、规范运用新型融资模式
要按照市场化的原则，充分发挥财政资金的杠杆作用，严格划分财政支出责任边界，规范、合理、有效地运用专项建设基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等新型模式，增加公共服务和公共产品供给。要在财政可承受能力范围内，依法将确需财政承担的支出责任编入中期财政规划，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债，切实防范新型融资模式带来的潜在风险向政府转移。
（一）专项建设基金应当按照国务院决策部署和市场化运作要求，政府及其所属部门不得为专项建设基金项目提供本金回购、保底收益等任何形式承诺或担保，有关金融机构也不得要求地方政府提供任何形式承诺或担保。
（二）政府购买服务范围必须符合财政部《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（财综〔2014〕96号）和国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）等规定，严禁任意扩大政府购买服务的范围。
（三）政府和社会资本合作应按照积极稳妥的原则有序推进，在财政承受能力内，合理分配政府和社会资本间承担的项目风险，要科学确定项目建设成本、运营成本和收益水平，并按照使用者付费、政府补助和政府付费等不同付费模式，严格划分政府支出边界，不得以固定回报承诺、回购安排、兜底还款等方式承担支出责任。严禁通过政府购买服务延期支付价款以及融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目进行变相融资。
（四）政府投资基金应当采用股权投资等市场化方式，按照利益共享、风险公担的原则，引导社会资本参与我市产业发展、基础设施和公共服务领域的建设。地方政府不得以借贷资金出资设立各类政府投资基金。政府投资基金募资、投资、管理、清算、退出等环节以市场化方式运作，政府可适当让利。
四、健全债务风险防控机制
（一）强化风险预警。由市财政局根据综合债务率、一般债务率、专项债务率等相关指标，定期测算评估各区（市）县债务风险状况，对债务高风险地区实施风险预警。债务高风险地区要制定切实可行的债务风险化解规划，通过预算安排、盘活财政存量资金、引入社会资本等多种渠道筹集资金偿还债务，切实降低债务风险。
（二）建立健全债务风险应急处置机制。按照中央、省有关要求，及时制定政府性债务风险应急处置预案，认真排查债务风险点，根据债务风险级次，及时启动相应的风险应急处置预案，切实防范和化解债务风险。
五、严格实施监督惩罚
加强对全市各级政府债务举借和提供担保等情况进行检查。对发现违法违规举债和提供担保的区（市）县，由成都市政府性债务管理委员会办公室对区（市）县政府进行通报批评，同时，扣减其年度政府债务绩效目标考核分值50％。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人，按照《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规规定追究责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。由上级财政、审计等部门查处的按上级部门的处罚执行。
各区（市）县政府（含成都高新区、成都天府新区管委会）和市政府有关部门、单位务必高度重视债务管理工作，对2015年以来的政府债务、政府或有债务、国有企事业单位债务进行全面清理自查，对已经发生违法违规举债担保行为进行分类处置，通过多渠道筹资偿债、变更偿债责任主体、撤销违法违规担保等方式及时进行整改，确保按照中央要求于2017年7月31日前完成地方政府融资担保清理整改工作。
成都市人民政府
2017年6月10日
湖南省财政厅关于全省第四批
政府和社会资本合作示范项目实施有关事项的通知
湘财金〔2017〕6号
各市州、省直管县市财政局：
根据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》(财金〔2016〕92号)和《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(湘财金〔2014〕49号)精神，现就全省第四批政府和社会资本合作(PPP)示范项目实施有关事项通知如下：
一、经各市州、县市区财政部门推荐，省财政厅PPP工作领导小组组织专家评审，现确定靖州至黎平(湘黔界)高速公路PPP项目等117个项目作为第四批PPP省级示范项目，总投资金额1738.99亿元(详见附件)。
二、各级财政部门要会同项目实施机构和有关部门，加强对示范项目实施情况的跟踪管理，定期将项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、合同文本等重要资料和数据录入财政部政府和社会资本综合信息平台。
三、在项目实施全过程中，我厅将建立健全示范项目的跟踪指导、对口联系和动态调整机制，推动示范项目顺利实施。示范项目建设完成后，我厅将组织专家对前期实施情况进行验收，重点审查示范项目是否符合PPP模式的必备特征。验收不合格的，将不再作为示范项目推广。
四、项目示范是财政部门规范推广PPP模式的重要抓手，各级财政部门要切实加强示范项目的组织领导，配备必要的业务骨干人员，保证各项工作有序推进。对前三批省级PPP示范项目，财政部门要加强协调，督促项目实施单位加快推进项目实施，跟踪进展情况，对示范项目实施过程中遇到的问题，市县财政部门要会同有关部门积极研究解决，重大情况应及时报告省财政厅。、五、请各市州财政部门汇总本地区(含县市区)前三批省级示范项目推进情况、遇到问题和相关建议，于4月30日前书面反馈省财政厅PPP办公室。附件：湖南省第四批政府和社会资本合作示范项目名单
湖南省财政厅
2017年2月28日
附件：湖南省第四批政府和社会资本合作示范项目名单
长沙市芙蓉区2015年至2020年车库建设PPP项目
宁乡经济技术开发区玉屏山食品产业区片区开发PPP项目
株洲市天元区王家坪小学等三校新建工程PPP项目
株洲市天元区栗雨新马园区学校PPP项目
醴陵市官庄湖水系综合开发PPP项目
城市外环线道路建设项目和地下综合管廊建设运营PPP项目
攸县攸水湾生态城文体中心项目
鹤岭镇中医药健康旅游特色示范镇建设PPP项目
湘潭县城乡供水一体化PPP项目
衡阳市松亭(城西)污水处理厂PPP项目
衡阳茶山坳特色小镇建设PPP项目
衡阳市江东中医院整体搬迁及“颐养天年”医养结合养老康复中心PPP项目
耒阳五公仙洞旅游风景区PPP项目
耒阳市农村饮水安全新建及巩固提升工程项目
邵阳市三环线综合管廊及配套工程PPP项目
武冈市赧水武冈城区航运建设工程PPP项目
新宁县中医医院整体搬迁建设PPP项目
岳阳中心城区路网一期建设工程PPP项目
岳阳南湖龙山旅游风情小镇建设PPP项目
岳阳楼景区历史街区PPP项目
岳阳市第十四中学艺体馆、运动场、学生生活场所及停车场PPP项目
临湘市长安文化创意园PPP项目
华容县田家湖生态综合治理与宜居环境建设PPP项目
常德市污水净化中心PPP项目
常德经开区三创大楼PPP项目
常德市阳明湖水系综合治理工程PPP项目
常德市津市市城乡供水一体化PPP项目
常德市津市市工业污水处理厂及配套管网建设工程PPP项目
常德市津市市嘉山工业园千吨级码头建设工程项目
澧县城区供水及管网PPP项目
澧县雨污水处理及管网建设PPP项目
澧县城头山特色小镇基础设施建设PPP项目
澧县智慧城市建设PPP项目
常德市临澧县城乡一体化智能交通PPP项目
桃源县“世外桃源”国际文化旅游产业园PPP项目
张家界市西线旅游开发建设项目
慈利县乡镇污水处理厂及管网工程PPP项目
益阳市中心城区黑臭水体整治工程PPP项目
益阳东部新区城市建设综合开发工程PPP项目
益阳高新区东部产业园综合配套设施PPP项目
赫山区乡镇污水处理设施建设及运营PPP项目
资阳区“三园”公共服务及基础设施建设PPP项目
赫山区衡龙新区区域开发基础设施建设PPP项目
沅江高新区标准厂房PPP项目
沅江市赤山岛旅游开发PPP项目
南县城区棚户区改造及沿江风光带建设开发PPP项目
南县经济开发区标准厂房和道路工程PPP项目
桃江县美人窝文化公园PPP项目
安化县城乡环卫一体化垃圾收运体系PPP项目
零陵区城区综合停车场和古城1、2号停车场
永州市棚户区改造河西片区安置小区PPP项目
永州职业技术学院二期PPP项目
江永县瑶家古风文化生态旅游精品线路建设
江永县思源实验学校建设项目及江永县中医院医疗综合大楼建设
新田县一中拆迁建设PPP项目
新田县生态健康养老医疗中心建设
祁阳县环卫城乡一体化PPP项目
祁阳现代铁路物流园建设PPP项目
祁阳休闲农业乡村旅游PPP项目
祁阳县城乡供水一体化PPP项目
桂东至新田高速公路(郴州段)工程PPP项目
郴州市苏仙区城乡公交一体化PPP项目
北湖区乡镇污水处理设施建设PPP项目
资兴市城市公共停车场及通道PPP项目
桂阳县教育系统四个学校PPP项目
汝城县城乡公交一体化PPP项目
桂东县全域旅游建设项目(一期)PPP项目
桂东县城区学校扩容PPP项目
娄底经济技术开发区黄金海岸片区产业开发工程PPP项目
娄底市万宝新区孙水河综合治理及配套路网建设工程PPP项目
娄星区城镇污水处理及农村饮水安全巩固提升工程
娄底市中心城区道路提质改造及风貌整治工程PPP项目
娄底市中心城区路网完善工程PPP项目
娄底经济技术开发区创业创新科技产业园建设PPP项目
娄底市娄星区高溪社区城中村改造PPP项目
涟源市大龙山区域旅游开发(第一期)PPP项目
涟源市文化艺术中心PPP项目
冷水江市污水处理改造提标扩建及配套管网建设工程
冷水江市资江沿江生态走廊建设PPP项目
冷水江市农村自来水水厂巩固提升项目
冷水江市锡矿山地区环境综合整治工程
冷水江市锡矿山工业旅游区项目
冷水江市波月洞西游文化园建设项目
双峰县农村饮水安全巩固提升工程第一期PPP项目
新化县经济开发区污水处理及涉重废水治理PPP项目
新化县上梅镇古城保护及旅游综合配套基础设施项目
新化经济开发区特种陶瓷及新材料产业园建设PPP项目
怀化工业物流园建设项目
麻阳县武陵苗乡长寿小镇文化旅游综合开发PPP项目
麻阳县滕代远故居景区升级开发PPP项目
新晃夜郎侗文化生态景区开发基础设施建设PPP项目
中方县桐木葡萄沟特色小镇PPP项目
中方县职业中等专业学校整体搬迁工程PPP项目
中方县农村饮水安全工程PPP项目
洪江市黔阳古城景区旅游基础设施建设项目
洪江市第一中医院整体搬迁PPP项目
湘西州“十三五”旅游干线公路建设营运PPP项目
湘西经济开发区西区产业园基础设施建设PPP项目
吉首市“峒河-万溶江”河道及农村河道综合治理
吉首市中小型农田水利、中小型水库PPP建设项目
泸溪县沅水绿色旅游公路-游步道慢行系统PPP项目
泸溪县天桥山扶贫旅游区开发PPP项目
泸溪县职城与文体发展中心PPP项目
泸溪县乡村供水一体化水利PPP项目
凤凰县城乡给排水工程PPP项目
凤凰县全域旅游基础设施建设PPP项目
花垣县环境综合治理PPP项目
保靖县吕洞山五行苗寨保护开发PPP项目
保靖县“酉水明珠”工程(四方城遗址保护与开发项目)PPP项目
古丈县栖凤湖旅游基础设施及康养基础建设
古丈县城市扩容路网及配套立体停车场项目
古丈县古阳河综合治理PPP项目
永顺县世界民族文化旅游综合开发PPP项目
永顺县污水处里厂网一体化建设
永顺县卫生公共服务中心PPP项目
龙山县八面山生态旅游综合开发PPP项目
靖州至黎平(湘黔界)高速公路PPP项目
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）（下称50号文）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（下称87号文）等文件的出台对于政府类和平台类融资、PPP融资产生了重大影响。目前，在一些重要问题上存在不同理解与认识，我们在前期文件解读的基础上撰写了系列适用补遗，求教于专家。
1.政府购买服务是否属于违规变相举债
对于土地储备融资行为，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）指出：“地方各级政府……不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务……”也就是说，土储融资只有发债一条路。这是否意味着土地储备也不能以政府购买服务程序从事？
87号文开宗明义地指出：“一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险……为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险。”87号文旨在规范而非禁止政府购买服务，打击的对象是地方政府以“政府购买服务”名义从事变相举债行为，而非政府购买服务行为。
政府购买服务程序的首推文件《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）指出：“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径”，据此，政府购买服务是公共服务供给方式的创新，是国家鼓励的一种政府采购模式。
政府购买服务是政府采购的一种，政府与承接方签订《政府购买服务合同》，政府有为获得服务支付对价的义务，法律性质上属于合同之债，是债的一种。但这并不意味着政府购买服务就是“地方政府债务”，合法合规的政府购买服务是政府纳入预算的支出，是一种有规划的消费，而“地方政府债务”则一般理解是通过借贷获得资金的行为，两者有本质区别。因此，政府购买服务本质不是政府举债。
合法合规的政府购买服务并不会增加政府财政风险，但此前一些地方政府利用政府购买服务无需履行财政承受能力论证并不受10%上限的规定，扩大政府购买服务适用范围与期限，承接主体以政府购买服务合同向金融机构融资，造成政府变相举债。
87号文将工程、货物、金融服务明确纳入政府购买服务的负面清单，强调先预算后购买的原则，间接明确政府购买服务期限不超过三年。据此，购买标的为“服务”且在政府购买服务目录范围内、期限在三年内、程序合规的政府购买服务（合规判断具体标准详见笔者所撰《<财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知>解读》，棚改例外），承接主体仍然可以以合法合规的《政府购买服务合同》向金融机构融资，此乃87号文明文规定，并不构成政府变相举债。置言之，政府购买服务与违规变相举债的界线在于：该政府购买服务是否合法合规？违规的政府购买服务可能涉及变相举债。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）（下称4号文）规定：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”87号文明确将“土地储备前期工作”列入负面清单，因为前期工作属于“工程”，因此4号文的后半句应做限缩性理解，其中的“政府采购”不包括“政府购买服务”。然而土地储备中的其它工作，特别是拆迁安置补偿，是否可采政府购买服务程序呢？
2.土储中“征拆”工作是否为政府购买服务负面清单
《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）规定：“土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”也就是说，土地储备至少包含三方面的内涵，一是取得土地，二是前期开发，三是储存和供地。所谓取得土地是指通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地。所谓前期开发是指与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。可见，87号文并未直接将涉及“拆迁安置补偿”的“取得土地”行为列入负面清单。
3.土储融资展望
4号文叫停了土储机构向金融机构举借土地储备贷款，87号文叫停了以政府购买服务形式从事土地储备前期开发工作和取得土地中的“拆除”工作。但我们认为除“拆除”以外，其它“征拆安置补偿”仍然可以采取政府购买服务程序。
鉴于政府购买服务不得作为融资的手段，而仅得作为政府采购的一种方式，我们认为未来土储资金将主要来源于土储专项债。政府通过土储专项债融资之后，可以以政府采购方式将土储工作委托相关主体（例如平台）实施，但相关主体不得再以政府“未来”支付义务作为增信措施，以政府采购合同向金融机构融资，否则可能涉嫌违反预算法和87号文有关政府“不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资”相关规定。
通俗地说，政府有多少钱干多少事，除了发债，任何形式的“赊账融资”都可能涉嫌违反预算法有关变相融资的禁止性规定。当然，合法合规的PPP和政府购买服务除外，下一篇文章我们将分析土储可否作为PPP项目的标的。
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