近年来，中国在国内积极鼓励地方政府和社会资本通过PPP模式进行基础设施建设，在国际上提出了“一带一路”战略，并牵头组建亚洲基础设施投资银行，鼓励和引导中国企业参与“一带一路”沿线国家和地区的基础设施建设。除此之外，美国当选总统特朗普也将投资基础设施建设作为施政重点。种种迹象表明，在全球经济复苏乏力的背景下，越来越多的政府再次将大规模的公共基础设施建设作为拉动经济增长的主要方式。
由于政府资本有限，各国政府普遍采用PPP模式引入社会资本参与基础设施建设。PPP是政府和社会资本合作进行公共基础设施建设的统称，具体形式多种多样，目前有实例的包括BT、BOT、BOOT、PFI、BTO、ROT等13种。这对社会资本投资方来说既是前景远大的机会，又在机会中蕴含着一定风险。一旦政府财政收入不及预期，或发生其他变故，社会资本投资方要顺利收回投资将面临很多困难。下面基于处理PPP项目争议中积累的经验，结合目前PPP项目普遍存在的潜在风险，对PPP项目争议解决方式进行初步探讨。
一、国内PPP项目的争议解决方式
1. 国内PPP项目的特点
目前国内PPP项目有三个显著特点，第一是规模大、速度快，部分地方政府没有严格遵循财政部10%的上限要求（即地方PPP项目占一般公共预算支出比例不得超过10%）。这意味着部分地方政府很可能在几年后存在违约风险。
第二个特点是，尽管地方政府是项目的真正主导方和参与方，但通常并不直接签署合同，而是指定其控制的平台公司与社会资本签约。这意味着，在地方政府和平台公司违约时，投资方需要解决向谁索赔、如何向地方政府索赔的问题。
第三个特点是，国内涉及特许经营的PPP项目与不涉及特许经营的PPP项目的争议解决方式不同。在下文中，我们将分别讨论这两类PPP项目的争议解决方式。
2. 国内不涉及特许经营的PPP项目的争议解决方式
（1）建议约定通过仲裁方式解决争议
对不涉及特许经营的PPP项目，合同双方可自由约定将争议提交诉讼或仲裁解决。鉴于法院容易受到地方保护主义的影响，我们建议投资方尽可能争取在合同中约定通过仲裁方式解决争议。
实践中，财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》第20节和国家发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）第73条，均提出将相关争议可提交仲裁或诉讼的示范条款。
（2）对政府提起仲裁的可行性
根据《仲裁法》第2条和第4条，提起仲裁的前提是争议双方之间存在书面仲裁协议。在政府不签署合作协议，安排平台公司签订和履行合同的情况下，对政府提起仲裁的首要问题是，合同中的仲裁条款对政府是否有约束力？
此时，投资方可根据《合同法》第402条，主张合同中的仲裁条款直接约束地方政府。《合同法》第402条规定，受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。
为适用《合同法》第402条，关键在于证明，投资方作为第三人，在签约时就知道平台公司是代理地方政府签约和履行。根据我们的经验，投资方可着重收集以下五个方面的证据：
第一，合同约定。此类项目的合同中一般都明确约定，平台公司代理地方政府签约和履行。
第二，授权书。投资方在签约前，一般会要求地方政府出具授权书，明确授权平台公司代理签约和履行，有的授权范围还包括招投标等。
第三，项目来源。如果项目列入政府财政预算，需要报人大批准，投资方可要求相对方提供项目立项和人大批准列入政府财政预算的文件。此外，根据《政府采购法》和《招标投标法》，此类项目需走招投标程序，投资方应注意收集招投标程序的相关证据，证明项目来源于地方政府。
第四，实际履行阶段，政府的行为。投资方可着重收集，履行中政府与平台公司，以及政府与投资方的沟通和履行行为，特别是项目重大节点上，平台公司和投资方向政府的汇报，以及政府的确认和反馈等行为。
第五，结算审核和付款主体。当政府和平台公司未能按照约定付款时，投资方一般会同时向平台公司和政府催款，并且会主要向政府催款，如果投资方能收集到政府确认欠款的文件，甚至政府通过财政局付款的证据，将能有力地证明政府是真正的合同主体。此外，此类项目一般约定由政府下属的财政局进行结算审核，结算审核的相关证据也有利于证明政府是真正的合同主体。
（3）地方政府可能采取的对抗措施
第一，地方政府可能向仲裁庭提出管辖权异议，主张其不是仲裁协议当事人，仲裁协议或合同中的仲裁条款对其没有约束力。
目前，我国法律对于代理人与第三人签订的仲裁协议是否对委托人有约束力没有明确规定，与此相关的公开案例也极少。根据我们代理此类案件的经验，在上述证据比较充分的情况下，仲裁庭一般会认定合同中的仲裁条款直接约束地方政府。
第二，地方政府可能根据《仲裁法》第20条，直接向法院申请确认仲裁协议无效，对地方政府没有约束力。地方政府如果提起该程序，应在仲裁庭首次开庭前提出。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》（“《仲裁法司法解释》”）第12条，当事人向人民法院申请确认仲裁协议效力的案件，由仲裁协议约定的仲裁机构所在地的中级人民法院管辖；仲裁协议约定的仲裁机构不明确的，由仲裁协议签订地或者被申请人住所地的中级人民法院管辖。申请确认涉外仲裁协议效力的案件，由仲裁协议约定的仲裁机构所在地、仲裁协议签订地、申请人或者被申请人住所地的中级人民法院管辖。
鉴于管辖法院对此类争议的重要性，实践中，一些地方政府会以仲裁机构约定不明，或其没有签署仲裁协议等为由，直接向其住所地中级人民法院申请确认仲裁协议无效，或仲裁协议不存在，为仲裁协议的管辖，和仲裁程序设置多重障碍。
第三，在仲裁裁决作出后，政府可能根据《仲裁法》第58条和63条，向法院申请撤销仲裁裁决，或不予执行仲裁裁决。
但是根据《仲裁法司法解释》第27条，当事人以仲裁协议无效为由申请撤销或不予执行仲裁裁决的，必须满足一个前提条件，即当事人在仲裁程序中已经对仲裁协议的效力提出过异议，异议包括向仲裁庭提出管辖权异议，或向法院提出申请确认仲裁协议无效。否则，如果当事人在仲裁程序中未对仲裁协议效力提出异议，在仲裁裁决作出后又以仲裁协议无效为由申请撤销或不予执行的，法院不予支持。
（4）法院判决或仲裁裁决作出后，如何尽快收回债权？
第一，由于政府通常主观上不想违约，但因为资金有限被迫采取拖延措施，因此，对政府提起诉讼或仲裁并不是目的，只是促进政府自动履行的手段。投资方应一方面全力准备诉讼或仲裁程序，给政府施加足够压力，另一方面应抓紧机会与政府和谈。
在实践中，我们提醒投资方注意三点：（1）根据案情需要，在诉讼和仲裁阶段注意保密，以免损害政府形象，影响与政府的关系，影响和谈效果；（2）行动要迅速，由于政府债务很多，只有能力偿还部分债务，不可能同时偿还所有债务，因此如果投资方能及时提起程序，并与政府和谈，收回投资和利润的可能性会更大；（3）尽力避免政府领导人更换，导致与政府的和谈成果落空。
第二，鉴于投资方通常需要向银行等机构融资才能进行建设，而且在履行中会与分包商、施工队等发生各种债权债务。因此，投资方也可考虑全面梳理对外债务，通过将对政府的债权转让给银行或其他第三方等方式，灵活处理，以便最大限度收回投资和利润。
第三，如果和谈等方式失败，政府拒绝自动履行法院判决或仲裁裁决，投资方只能依法向政府所在地法院提起执行程序，很可能遇到法院拖延执行立案和拖延具体执行工作等情况。为克服地方保护主义的影响，投资方可根据《民事诉讼法》第226条，在人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，向上一级人民法院申请执行。
在我们代理投资方的一起PPP项目纠纷中，地方政府和平台公司拖欠回购款长达四年，投资方尝试过多种方法仍未收回回购款，最终委托我们提起仲裁。在仲裁程序中，地方政府提起管辖权异议，主张其不是仲裁协议当事人，不是适格的仲裁被申请人，仲裁庭认定地方政府与平台公司存在委托代理关系，PPP合同中的仲裁条款直接约束地方政府。在仲裁程序的压力下，地方政府、平台公司和投资方达成和解，同意支付投资方索要的几乎全部金额，仲裁庭制作仲裁调解书。此后，地方政府逐步支付了相关款项。
3. 国内涉及特许经营的PPP项目的争议解决方式
（1）根据新《行政诉讼法》，因特许经营协议而发生的纠纷应提交行政诉讼
2014年11月修订的新《行政诉讼法》第12条规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。2015年5月1日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（“《行诉法解释》”）第11条规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议……（一）政府特许经营协议……”，第13条规定，“对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院”。
在新《行政诉讼法》之前，关于特许经营协议到底是民商事争议还是行政争议没有定论，司法实践中也很混乱。有公民/法人一方认为属于民商事争议成功提交仲裁的 ，有政府方主动提出是民商事争议的 ，还有当事人曲线救国把违约之诉打扮成侵权之诉的。新《行政诉讼法》和《行诉法解释》基本解决了这个问题，明确特许经营协议纠纷属于行政协议纠纷，应提起行政诉讼。
据此，如果PPP项目中的特许经营部分与其他部分独立，是单独的特许经营协议，则就单独的特许经营协议发生的争议应提交行政诉讼，就其他部分发生的争议，应仍然可按照约定提交仲裁或民事诉讼解决。
（2）与特许经营部分无关的PPP争议，应允许当事人按原约定提交仲裁或民事诉讼
现实中，很多PPP项目合同中，既包括特许经营内容，也包括其他与特许经营无关的内容，部分PPP合同还约定了仲裁条款。如果双方就其他内容发生争议的，当事人是否仍可按约定将争议提交仲裁或民事诉讼，还是应按照新《行政诉讼法》规定提交行政诉讼，目前没有明确规定。
可供参考的是新《行政诉讼法》实施前最高院的两个案例。在这两个案件中，最高院最终的处理结果不同，但审理逻辑在一定程度上具有一致性：首先判断政府的行政主体身份对合同性质的影响；然后根据争议的具体内容和所针对的行为性质，判断是否属于旧《行政诉讼法》第11条的受案范围。
我们认为，鉴于新《行政诉讼法》第12条只是对旧《行政诉讼法》第11条行政诉讼受案范围的修订，并非对《行政诉讼法》基本精神的颠覆，因此最高院的上述审理逻辑依然适用，只需要将判断行政诉讼受案范围的依据替换成新《行政诉讼法》第12条即可。具体而言，法院可能会考虑以下几个问题：（1）PPP协议在整体上是否属于特许经营协议；（2）争议的具体内容和所针对的行为性质，是否与特许经营有关从而属于行政诉讼受案范围，以及是否属于新《行政诉讼法》规定的其他行政诉讼受案范围。
在我们代理投资方的另一起PPP项目纠纷中，投资方与地方政府和平台公司分别签订特许经营协议和采购协议。在此情况下，就采购协议相关争议提起仲裁或民事诉讼，就不会有法律障碍。
4. 如何规范PPP协议，公平有效解决PPP争议
鉴于行政诉讼中非政府方的胜诉率总体不到10%，我们建议投资方在参与PPP项目时，通盘考虑筹划争议解决方式，以便在项目出现问题时能得到公平有效的救济。
第一，投资方在签订PPP合同时，应通过适当的合同定义和内容安排，将PPP项目定义为政府采购服务，排除特许经营性质。
第二，如果PPP项目中特许经营内容必不可少，则建议将PPP项目主体内容与特许经营内容分开，特许经营部分单独签订合同，同时在PPP项目主体合同中避免出现“特许经营”字样。
第三，在PPP项目主体合同部分约定异地仲裁，以避免地方保护主义的影响。
二、中国企业参与境外PPP项目投资，应对外国政府违约的争议解决方式
1.在国际投资纠纷中，投资方要起诉东道国政府或地方政府，只能在东道国国内法院提起诉讼，不能在他国法院提起诉讼
随着我国“一带一路”战略的推行，越来越多中国企业到外国进行投资，包括与外国政府或平台公司合作，参与外国政府发起的PPP项目。在国际投资活动中，如果东道国政府或地方政府违约，企业要对东道国政府或地方政府提起诉讼或仲裁，首先要考虑国家主权豁免问题。
国家主权豁免原则是一项国际法原则，是指一个主权国家的行为和财产不受另一国的立法，司法和行政等方面的管辖，即非经一国同意，该国的行为免受他国法院的审判，其财产免受他国法院扣押和强制执行。
因此，投资方对东道国政府或地方政府提起诉讼，通常只能在东道国国内法院提起，东道国国内法院基于属地原则取得管辖权。如果投资方向他国法院对东道国政府提起诉讼，东道国政府有权基于国家主权豁免原则，拒绝接受他国法院管辖。
2.如果存在仲裁协议或包含仲裁条款的双边协定或公约，投资方可以对东道国政府提起仲裁
尽管国家享有主权豁免权利，但是为了吸收外商投资，就必须保护外国投资方的权利，因此越来越多的国家在商业活动中，有限度地放弃国家主权豁免权利，同意接受仲裁的管辖。
仲裁庭获得管辖权的依据，可大体分为三类：（1）东道国政府与投资企业签订的投资合同中约定仲裁条款；（2）东道国与投资方母国签订的包含仲裁条款的双边投资协定（BITs）；（3）东道国和投资方母国参加的《关于解决国家与他国国民之间投资争端公约》（“《华盛顿公约》”）等包含仲裁程序的国际公约。
根据商务部网站的数据，截止目前，中国已经签署并生效的双边投资协定共计104个，其中包括“一带一路”沿线的56个国家。此外，中国已经在1990年签署了《华盛顿公约》，并于1993年批准该公约。
3.在法院作出判决或仲裁庭作出仲裁裁决后，投资方能否向法院申请执行东道国政府财产？
在法院作出判决或仲裁庭作出仲裁裁决后，投资方要实现法院判决或仲裁裁决，有以下三种方式：（1）东道国政府自动履行法院判决或仲裁裁决；（2）投资方向东道国法院申请执行东道国法院判决，或仲裁裁决；（3）投资方向东道国政府财产所在地的他国法院申请执行仲裁裁决。
以上三种实现方式中，第一种方式取决于东道国的意志。第二种方式受东道国国内法律的管辖。第三种方式的情况较为复杂，他国法院会面临两个层面的问题：
第一，他国法院是否有权受理对东道国政府提起的强制执行申请，即东道国政府对此类司法程序是否享有管辖豁免？这要根据受理法院地国家法律判断。
坚持绝对豁免原则的国家认为，即使主权国家签订了仲裁协议，同意参加仲裁程序，也不意味着其同意接受他国法院对申请执行案件的司法管辖权。
坚持限制豁免原则的国家认为，主权国家签订仲裁协议后，不能在管辖权问题上再主张豁免权的抗辩，这些国家通常认为，主权国家签订仲裁协议或者提交仲裁的行为表明其放弃管辖豁免。
我国虽然签署了以限制豁免原则为基础的《联合国国家及其财产管辖豁免公约》，但根据2008年“FG Hemisphere Associate LLC 诉刚果民主共和国及其他人案”中，外交部致香港法院的公函和全国人大常委会的释法结果，由于该公约仍未生效，全国人大常委会仍未批准该公约，我国仍坚持绝对豁免主义。香港特区终审法院最终遵循全国人大常委会的释法结果，判决其对刚果民主共和国没有司法管辖权。
第二，即使法院有权受理，法院是否有权强制执行一国政府的财产，即东道国政府对此类司法程序是否享有执行豁免？这也要根据受理法院地国家法律判断。但即使持有限制豁免立场的国家也都认为，主权国家签订仲裁协议只意味着放弃了管辖权豁免，并不等于自动放弃执行豁免。
例如，美国联邦第九巡回上诉法院在伊朗国防部案中指出：外国国家放弃管辖权豁免并不能认为其也放弃了国家财产的执行豁免权，因此伊朗国防部参与仲裁并且放弃管辖权豁免的行为并不是自动放弃了执行豁免权。
在美国等坚持限制豁免立场的国家，法院在执行程序中会审查主权国家的执行豁免抗辩是否成立。在主权国家从事统治权行为（主权行为、公法行为）时可以援引豁免，当主权国家从事管理权行为（商事行为或私法行为）、其财产是用于商业目的（不仅仅与商业活动有关）时，其不享有执行豁免权。关于什么是商业活动和商业目的，根据美国法院实践，主权国家及其机构如果购买军事设备、做广告和出版作品、参与专利谈判、推进文化旅游以及购买化学物品等，可以视为从事商业活动和用于商业目的。
4.《华盛顿公约》和《联合国国家及其财产豁免权公约》的规定和意义
《华盛顿公约》第53条第1款规定：“裁决对双方具有约束力，不得进行任何上诉或采取除本公约规定外的任何其他补救办法”。第54条规定：“每一缔约国应承认依照本公约作出的裁决具有约束力，并在其领土内履行该裁决所加的财政义务，正如该裁决是该国法院的最后判决一样”……“裁决的执行应受要求在其领土内执行的国家关于执行判决的现行法律的管辖”。第55条规定：“第54条的规定不得解释为背离任何缔约国现行的关于该国或任何外国执行豁免的法律”。
根据《华盛顿公约》的上述规定，当东道国政府与外国投资者签订仲裁协议、接受ICSID中心仲裁时，该国政府即放弃了管辖豁免，但并未放弃执行豁免。第55条是对各国关于本国或他国主权执行豁免法律的尊重。考虑到放弃执行豁免权将会与广大发展中国家的立场不一致，可能会阻碍公约的批准，因此公约规定国家可以享有执行豁免权。
根据《联合国国家及其财产豁免权公约》第17条，当东道国已经与外国投资方签订将某商业争议提交仲裁的协议时，其不能在他国法院就仲裁协议的有效性、仲裁程序、或裁决的承认或撤销等再主张豁免权。
根据《联合国国家及其财产豁免权公约》第19条，他国法院不能对东道国采取强制执行措施，除非（1）得到东道国的同意，或者（2）东道国已经拨出或专门指定某财产用于清偿相关请求，或者（3）已经证明某财产被东道国具体用于或意图用于商业性目的、处于法院地国领土内，但条件是只可对与被诉实体有联系的财产采取强制措施。
5.与中国有关的国际投资纠纷案件
截至2016年2月，公开报道与我国有关的投资纠纷仲裁案件共有8起，分别为： Ansung Housing诉中华人民共和国案、北京城建集团诉也门共和国案、中国平安诉比利时案、Ekran Berhad诉中华人民共和国案、黑龙江国际技术合作公司等诉蒙古共和国案、谢叶琛诉秘鲁案、Philip Morris亚洲公司诉澳大利亚案和Sanum投资公司诉老挝案。
在上述案件中，有2起是外国投资者诉中国政府，有6起是中国企业或投资人诉外国政府。除黑龙江国际技术合作公司诉蒙古共和国案依照《联合国贸易法委员会仲裁规则》设立专设仲裁庭进行仲裁外，其余案件都依照双边投资协定或《华盛顿公约》提交国际投资争端解决中心（ICSID）进行仲裁。
其中，最后3起案件是由港澳地区投资者提起的仲裁案，大陆投资者提起的仲裁案有3件。我们相信随着中国企业对外投资的进一步发展，将来此类案件还会不断增多。
三、总结
目前各国、各地政府在推进基础设施建设中广泛采用PPP模式引入社会资本投资者参与。随着我国国内掀起PPP项目投资高潮，和“一带一路”战略下中国企业去海外投资的热潮，中国企业在深入发展与各地政府合作关系的同时，需要高度注意防范各地政府违约的风险，选择合适的争议解决方式，妥善应对与政府之间可能出现的争议。
在国内PPP项目中，如果不涉及特许经营，我们建议约定通过仲裁方式解决争议；如果项目涉及特许经营，我们建议将特许经营部分单独签订合同，该部分如发生争议应依法提交行政诉讼，其他PPP项目内容单独签订合同，约定异地仲裁，以避免地方保护主义的影响。
在国外PPP项目中，由于外国政府违约的风险相对更难以预料和控制，我们建议中国企业应选择那些与中国签订了包含仲裁条款的双边投资协定、或《华盛顿公约》的成员国进行合作，并在拟启动投资仲裁程序之前，调查东道国法律对投资仲裁裁决的承认与执行政策，以及东道国政府在他国的财产情况，以便全面评估启动投资仲裁程序的可行性和实际效果。
PPP项目申报文件与PPP项目实施流程密切对应，下面从PPP项目实施的5个阶段阐释PPP项目实施全流程相关申报文件。
（一）项目申报文件体系
PPP项目5个阶段主要申报文件如下表：
表1 PPP项目全实施流程申报文件
下面对5个阶段的主要申报文件进行分析。
（二）识别阶段
PPP项目识别阶段，主要文件是项目立项和咨询服务文件。
1、立项文件
对于新建项目，立项文件是PPP项目咨询服务的基础，从PPP综合信息平台目前公开的信息来看，立项文件以可行性研究报告为主。从发改委、财政部及相关部门出台的文件来看，项目立项文件有多种形式。
财金〔2014〕113号文指出，“社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目”，“对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案”。财金[2016]92号文指出，“新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等”。发改投资〔2016〕2231号文指出，“政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据；实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。”
从以上文件可以看出，项目识别阶段主要文件可分为新建项目和存量项目两个方面进行申报，主要文件如下：
新建项目基础资料，包括：新建或改扩建项目建议书及批复文件、可行性研究报告（含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等支撑性文件）及批复文件、设计文件及批复文件（如有）；
存量项目基础资料：存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告，以及存量资产或权益转让时所可能涉及到的员工安置方案、债权债务处置方案、土地处置方案等（如有）。
2、咨询文件
项目识别阶段主要咨询文件包括初步实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证，即通常所说的“两报告一方案”，主要内容如下：
（1）初步实施方案，包含：项目基本情况（含项目合作范围、合作期限、项目产出说明和绩效标准等基本信息）、风险分配框架、运作方式、交易结构（含投融资结构、回报机制、相关配套安排）、合同体系、监管架构、采购方式选择。
（2）物有所值评价报告，包含：定性评价的指标及权重、评分标准、评分结果；定量评价测算的主要指标、方法、过程和结果（含PSC值、PPP值）等（如有）；物有所值评价通过与否的结论。
（3）财政承受能力论证报告，包含：本项目各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额，本级政府本年度全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任数额总和及其占各年度一般公共预算支出比例情况；财政承受能力论证的测算依据、主要因素和指标等；财政承受能力论证通过与否的结论；
（三）准备阶段
项目准备阶段主要文件包括“两报告一方案”和政府批复文件。
1、咨询文件
咨询文件包括正式实施方案，根据调整后的实施方案对物有所值评价报告和财政承受能力论证报告的验证文件。
经审核通过的项目实施方案：包含：项目基本情况（含项目合作范围、合作期限、项目产出说明和绩效标准等基本信息），风险分配框架，运作方式，交易结构（含投融资结构、回报机制、相关配套安排），合同体系及核心边界条件；监管架构；采购方式选择；
按经审核通过的项目实施方案验证的物有所值评价报告：主要内容同项目识别阶段，并根据调整后的实施方案进行相应调改。
按经审核通过的项目实施方案验证的财政承受能力论证报告：主要内容同项目识别阶段，并根据调整后的实施方案进行相应调改。
2、批复文件
包括同级人民政府对实施机构的授权、对实施方案的批复文件，同级财政部门对物有所值评价报告和财政承受能力论证报告的审核意见。
（四）采购阶段
采购阶段主要文件是采购文件和PPP项目合同，以及政府对PPP项目合同的批复文件和政府付费责任纳入跨年度财政预算的人大决议等。
1、采购文件
资格预审：项目资格预审公告（含资格预审申请文件）及补充公告（如有）；
项目采购：包括竞争者须知、PPP项目合同草案、评审办法（含评审小组组成、评审专家人数及产生方式、评审细则等）；项目采购阶段更新、调整的政府方授权文件（如有），包括对实施机构、PPP项目合同的政府方签约主体、政府方出资代表（如有）等的授权，
2、合同文件
PPP项目合同文件在下一章进行详细解释，本节仅简要介绍PPP项目合同相关文件内容。
PPP项目合同草案：根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》或发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》编制的项目合同草案，供采购各方谈判和修改，不作为最终的签约文件。
PPP项目合同：同级人民政府同意签署PPP项目合同的批复文件，以及已签署的PPP项目合同，并列示主要产出说明及绩效指标、回报机制、调价机制等核心条款。
3、政府文件
合同批复文件：同级人民政府同意签署PPP项目合同的批复文件，以及已签署的PPP项目合同，并列示主要产出说明及绩效指标、回报机制、调价机制等核心条款。
财政申报文件：对于政府付费或可行性缺口补助项目等政府付费责任，提请将项目政府付费责任纳入跨年度财政预算的申请文件。
人大批复文件：人大常委会同意将项目预算纳入跨年度财政预算的批复文件。
（五）执行阶段
执行阶段主要文件包括项目公司设立、项目融资项目建设、项目运营等相关文件。
成立项目公司：项目公司（如有）设立登记、股东认缴资本金及资本金实缴到位情况、增减资情况（如有）、项目公司资质情况（如有）；
开展项目融资：项目融资机构名称、项目融资金额、融资结构及融资交割情况；
进行项目建设：项目施工许可证、建设进度、质量及造价等与PPP项目合同有关约定的对照审查情况；
项目运营维护：社会资本或项目公司的运营情况（特别是出现重大经营或财务风险，可能严重影响到社会资本或项目公司正常运营的情况）及运营绩效达标情况；项目公司绩效监测报告、中期评估报告、项目重大变更或终止情况、项目定价及历次调价情况；项目公司财务报告，包括项目收费情况，项目获得的政府补贴情况，项目公司资产负债情况等内容；项目公司成本监审、PPP项目合同的变更或补充协议签订情况；重大违约及履约担保的提取情况，对公众投诉的处理情况等；本级政府或其职能部门作出的对项目可能产生重大影响的规定、决定等；项目或项目直接相关方（主要是PPP项目合同的签约各方）重大纠纷、诉讼或仲裁事项，但根据相关司法程序要求不得公开的除外。
（六）移交阶段
移交阶段主要文件包括移交文件和绩效评价文件等。
项目移交：移交工作组的组成、移交程序、移交标准等移交方案；移交资产或设施或权益清单、移交资产或权益评估报告（如适用）、性能测试方案，以及移交项目资产或设施上各类担保或权益限制的解除情况；项目设施移交标准达标检测结果。
绩效评价：项目后评价报告（含对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价），以及项目后续运作方式。
PPP项目合同体系
（一）合同体系框架
财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文）和发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）均对PPP项目的合同体系进行了相关规定，财金〔2014〕156号文规定的合同体系更为完善，对PPP项目实际操作指导作用更强，以下以财政部规定对PPP项目合同体系进行分析。
图2 PPP项目基本合同体系
资料来源：财政部下发的《PPP项目合同指南（试行）》
PPP项目合同体系，主要涉及政府与社会资本的关系、社会资本组成各方的关系、项目公司与市场主体之间的关系三个方面，相应的合同体系主要发生在这三对关系之间。
（二）政府与社会资本之间的合同
1、PPP项目合同
PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。
2、特许经营协议
当前PPP领域大法尚未出台，对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的，由于涉及特许经营权的授予，从项目顺利融资和正常运营等角度考虑，这类项目可能采用签订特许经营协议代替PPP项目合同。特许经营协议的主要内容包括：
（1）项目名称；
（2）项目实施机构；
（3）项目建设规模、投资总额、实施以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；
（4）投资回报、价格及其测算；
（5）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；
（6）特许经营协议框架草案及特许经营期限；
（7）特许经营者应当具备的条件及选择方式；
（8）政府承诺和保障；
（9）特许经营期限届满后资产处置方式；
（10）应当明确的其他事项。
（三）社会资本组成各方（股东之间）的合同
1、股东协议
股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
项目投资人订立股东协议的主要目的在于设立项目公司，由项目公司负责项目的建设、运营和管理，因此项目公司的股东可能会包括希望参与项目建设、运营的承包商、原料供应商、运营商、融资方等主体。在某些情况下，为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管理）。在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。
股东协议除了包括规定股东之间权利义务的一般条款外，还可能包括与项目实施相关的特殊规定。以承包商作为项目公司股东为例，承包商的双重身份可能会导致股东之间一定程度的利益冲突，并在股东协议中予以反映。例如，为防止承包商在工程承包事项上享有过多的控制权，其他股东可能会在股东协议中限制承包商在工程建设及索赔事项上的表决权；如果承包商参与项目的主要目的是承担项目的设计、施工等工作，并不愿长期持股，承包商会希望在股东协议中预先做出股权转让的相关安排；但另一方面，如果融资方也是股东，融资方通常会要求限制承包商转让其所持有的项目公司股权的权利，例如要求承包商至少要到工程缺陷责任期满后才可转让其所持有的项目公司股权。
（四）项目公司与市场主体之间的合同
项目公司可能合作的市场主体包括建设单位、运营单位、上下游企业、金融机构、保险机构、专业服务机构等，相关合同体系如下：
1、履约合同
（1）工程承包合同
项目公司一般只作为融资主体和项目运营管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。
由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善履行合同义务。
（2）运营服务合同
根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的专业运营商，并与其签订运营服务合同。个案中，运营维护事务的外包可能需要事先取得政府的同意。但是，PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
由于PPP项目的期限通常较长，在项目的运营维护过程中存在较大的管理风险，可能因项目公司或运营商管理不善而导致项目亏损。因此，项目公司应优先选择资信状况良好、管理经验丰富的运营商，并通过在运营服务合同中预先约定风险分配机制或者投保相关保险来转移风险，确保项目平稳运营并获得稳定收益。
（3）原料供应合同
有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的煤炭。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。
在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。
（4）产品或服务购买合同
在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。以政府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购电和供电义务。
此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均应按照最低采购量支付相应价款。
2、融资合同
从广义上讲，融资合同可能包括其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。
在项目贷款合同中一般会包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。同时，出于贷款安全性的考虑，融资方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中予以具体体现。
需要特别强调的是，PPP项目的融资安排是PPP项目实施的关键环节，鼓励融资方式多元化、引导融资方式创新、落实融资保障措施，对于增强投资者信心、维护投资者权益以及保障PPP项目的成功实施至关重要。本指南仅就PPP项目合同中所涉及的与融资有关的条款和内容进行了阐述，有关PPP项目融资的规范指导和系统介绍，请参见另行编制的PPP融资专项指南。
3、保险合同
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。
鉴于PPP项目所涉风险的长期性和复杂性，为确保投保更有针对性和有效性，建议在制定保险方案或签署保险合同前先咨询专业保险顾问的意见。
（五）其他合同
在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。
PPP项目申报文件与合同体系进一步完善建议
PPP项目申报文件与合同体系相关政策目前已经相对完善，但在项目的实际操作过程中，仍然存在一些有争议或者不清晰的问题，本文试对这些问题进行阐述，希望政府部门和业界人士能够提供相关解决建议。
（一）立项文件的形式
在实际工作过程中，PPP项目是否一定要编制可研是政府和社会资本等参与主体存在疑惑的问题。根据财金〔2014〕113号文和财金[2016]92号文等文件的规定，项目建议书或者可研是PPP项目申报的文件，而根据发改投资〔2016〕2231号文等文件的规定，项目报批的文件根据审批制、核准制、备案制相应分为项目建议书/可行性研究报告、项目申请报告、项目备案申请文件等。从财政部PPP综合信息平台第三批示范项目公示文件来看，基本都是以可行性研究报告为主，这对于实务操作产生了一些困扰。立项文件内容详尽程度对后续的PPP咨询工作的准确性和后续采购工作的顺利与否具有较大的影响。基础设施和公共服务项目传统上属于政府机构、国有企业等投资的范畴，项目管理一般适用审批制或核准制，采用PPP模式后，对于使用财政资金的项目，一般仍适用审批制与核准制，对于政府不参股、采用使用者付费的项目，是否适用备案制目前没有统一的意见。这本质上是PPP项目管理与传统投资项目管理衔接的问题，需要政府主管部门进一步明确。
（二） 咨询服务的成果
在PPP项目咨询实际操作过程中，一般把项目识别阶段和项目准备阶段文本编制工作合并起来，编制 “两报告一方案”，不会专门编制项目识别阶段的初步实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，接下来进行方案的评审与上报。这种做法得到财金[2016]92号文的肯定，财金[2016]92号文将项目识别阶段和项目准备阶段合并为项目识别论证阶段，并指出识别论证阶段主要编制的文件是“两报告一方案”，不再涉及初步实施方案和方案验证的问题。但财金[2017]1号文和PPP综合信息平台仍将PPP项目分为5个阶段进行信息公开，主要文件与财金〔2014〕113号文的规定基本相符，严格按照《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号 ）编制初步方案的项目并不多，实务操作需要政府和有关机构进一步规范。
（三）资格预审与否
PPP项目采购有争议的地方主要集中在资格预审方面，我国传统项目一般采用资格后审，对于PPP项目是否一定要进行资格预审没有确定性的表述，财政部在《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号，以下简称财库〔2014〕215号文）指出“PPP项目采购应当实行资格预审”。在实操过程中，不少社会资本方对PPP项目并不了解，只想尽快拿下项目，导致有些地方采用“资格后审”的方式进行操作，美其名曰“机制创新”。这种做法确实在相关文件中也有涉及，财库〔2014〕215号文第九条指出，“允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查”。笔者认为，这里的资格后审，应该理解为对未参加资格预审而政府又允许其参加后续项目采购的社会资本方的审查，不能理解为可以采用资格后审的方法。
从资格预审设计的目的来看，资格预审主要是对项目的市场测试，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，而不是可有可无或形式上的环节。从实际操作来看，省略掉资格预审阶段而采用资格后审的，要么是社会资本方已经内定好，要么政府对PPP项目流程不太了解，要么是项目就是假PPP，笔者认为资格预审环节不能改为资格后审。
（四）项目合同内容
PPP项目合同存在特许经营协议与PPP项目合同的关系、PPP项目资产权属、PPP项目税收等方面的问题需要进一步明确。
特许经营协议与PPP合同：PPP项目主管部门包括发改委和财政部两部委，财政部相关合同体系的核心是PPP项目合同，发改委相关合同体系的核心是PPP项目合同和特许经营协议。对于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）之外的领域，财政部和发改委基本一致，即政府和社会资本方签订PPP项目合同。对于《办法》明确规定的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等领域，一般需要签订特许经营协议，但如果地方政府PPP主管部门是财政部门，财政部门可能更倾向于签订PPP项目合同，特许经营与PPP的关系需要政府部门经营明确，减少实务工作的困惑和重复工作。
PPP项目资产权属：PPP项目建设形成资产的权属问题需要进一步明确。PPP项目建设形成的资产，存在两个层面的问题，一是建设形成的资产如何确认，是确认为固定资产、无形资产还是金融资产，实务操作中参考《企业会计准则解释第2号》的规定，各种情况都存在；二是建设形成的资产所有权属于政府还是项目公司，所有权的归属对项目的融资、项目运营期间的折旧抵税、项目移交阶段的移交方式和税收问题等问题都会产生较大影响，由于目前项目大多数没有涉及深层次的运营和移交，相关问题没有暴露，需要政府未雨绸缪，对关键问题提出明确解决办法。
PPP项目税收：营改增全面实行之后，PPP项目普遍涉及的税种包括增值税与所得税。特别是政府付费与可行性缺口补助的项目，由于项目涉及到政府付费或政府补贴，对于政府付费或政府补贴的这一部分金额是否征收、如何征收增值税与所得税的问题没有明确的政策规定，在实际项目操作中假设不征税、假设正常征税、假设不征增值税而征收所得税等各种处理办法都有，同一个项目不同机构测算的结果可能差异很大，这就为项目运营埋下了隐患。政府付费或政府补贴如果征税，有地方财政补贴中央的问题存在，如果不征税，又没有明确的法律依据，地方政府会面临一定的风险，这部分的问题需要政府方面进一步明确。
经过近三年的深入探索与实践，PPP项目全生命周期的申报文件和合同体系不断完善。根据《国务院办公厅关于印发国务院2017年立法工作计划的通知》，PPP相关立法列入“急需项目”，这预示着今年PPP领域的上位法规可能出台。相信随着上位法规和系列政策的出台，PPP项目在当前政策和实务领域存在的各种冲突和模糊因素将会得到明确和指引，PPP将会迈入持续健康发展的快车道。
一、PPP模式的发展阶段
探索阶段（1984~1993）：
改革开放以来，外资大规模进入中国，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。
试点阶段（1994~2002）：
国家计委（现“发改委”）有组织地推进PPP试点，国家计委选取了5个BOT试点项目，掀起了第一波PPP高潮。
推广阶段（2003~2008）：
政策东风下，各地推出大批PPP试点项目，该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与；污水处理项目较多，掀起了第二波PPP高潮。
停滞阶段（2009~2012）：
四万亿为地方政府提供了充足的资金；PPP发展进入短暂的停滞阶段。
发展新阶段（2013~至今）：
在经济、财政压力下，政府促进PPP对基建的发展14年以来，中央到地方均推出大量PPP项目。以前的PPP，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险；PPP立法有望很快推出；PPP证券化也不断完善；掀起了第三波PPP高潮。
很多PPP项目与房企领域相契合，推进PPP项目成为房企的另一条生存发展之道，许多房企也纷纷加入到PPP项目中。
转型：在目前行业利润不断下降，房企需求转型，而大部分PPP项目与开发商领域契合，转型较为容易
土地：PPP模式受到政府扶持，在目前拿地困难的情况下，依托PPP有机会低价获取优质土地
融资：在PPP收到社会追捧的情况下，PPP项目俨然是一个融资平台，利于房企融资
目前房企参与的主要PPP类型主要有四种，分别为产业类、养老类、旧改类、基建类，而目前房企热衷于产业类，扎堆进行开发，主要有以下四个方向产业新城、农业小镇、科技小镇、文旅小镇。
在房企中参与PPP的主要合作方式主要有两种，一种是私有化：相比特许经营，占比较小，以BOO模式为主，主要公共服务设施，如养老医疗等。另一种是特许经营：以BOT模式为主，也是目前房企参与PPP项目主流方式。
房企也追逐PPP模式，目前以特许经营合作方式为主，其中产业类PPP项目最受房企追捧。
二、典型企业介绍
产业类/产业新城——华夏幸福
在布局拓展方面，华夏幸福紧跟三大国家战略，巩固夯实京津冀区域，快速布局长江经济带，积极突破“一带一路”国家产业新城落地。
华夏幸福通过向政府提供包含开发、融资、产业服务在内的全套城市发展服务，打通土地财政各项环节，有效发展地方经济的同时分享发展收益，实现与城市共同发展。
华夏幸福的PPP模式包含城市发展、产业促进、民生改善三个部分，通过与政府在明确的角色与分工下共同开发实现互利共赢。
产业发展服务是华夏幸福对G端服务的核心优势与关键环节，直接决定了运营模式是否能够有效执行，包含规划研究、集群聚集、载体建设、服务运营四个方面。
产业类/农业小镇——绿城
绿城目前在农业小镇方面走在行业前列，今年年初成功打造出第一个农业小镇样板，未来计划做到100个农业小镇。
2016年6月，宋卫平控制的蓝城集团将被整合到绿城集团的子公司绿城管理旗下，未来宋卫平将依托于绿城理想小镇建设集团专注于绿城小镇的建设。目前农业小镇在建为4个，将在未来5-10年内，打造出5-10个理想的农业小镇样板，同时未来计划未来做到100个农业小镇。
绿城农业小镇发展历程
2012年：布局农业，2012年蓝城中国（原绿城集团）和浙江农业科学院成立蓝城农业公司，旗下有8家公司，分贝负责营销、检测、种子和研发、生产基地等，核心位于嵊州，总体规划一万多亩。
2015年12月：完成《小镇操作手则》，2015年12月，集合绿城人智慧的《小镇操作手册》完成，未来将系统化打造小镇。
2016年5月：提出农业小镇战略，2016年5月28日，宋卫平透漏未来将探索农业小镇，并在未开5-10年作出5-10个小镇样板，主要位于上海、杭州、北京周边。
2016年7月：绿城小镇集团正式成立，2016年7月9日，绿城中国“一体四翼”新架构落地，绿城小镇作为重要的一翼，重点负责小镇开发。
2017年1月：第一个样板，2017年初，第一个实体农庄在嵊州实现，不久之后，在杭州的春风长乐、上海的春风江南将成片出现
绿城的农业小镇项目选址为核心城市周边，只有位于核心城市周边更利于农业小镇的开发及探索，绿城目前已在上海、杭州、成都周边进行农业小镇开发。
表：农业小镇开发项目状况
绿城运用自身蓝城农业进行产业搭建，使得农业小镇的基础-农业拥有对应的生产-销售模式，使得小镇可以按照最初设想顺利进行。
在生成端；蓝城农业是工商资本+科研机构的标准范本，几个主要生产基地以规模农业方式种植科研机构的优质农产品。
在销售端：线上：蓝城农业有B2C商场、天猫旗舰店、APP及微店，未来对于网上农产品销售建立一定基础；线下：蓝城农业的产品通过自建的蓝宴生活体验馆和超市进行销售；宅配：集团下有蓝宴宅配，针对中上家庭居家食材需求。
农业小镇模式采取622模式，大约三分之一为建筑用地，其中90%为住宅，在农业方面，绿城也紧紧将住户与农业生产联系在一起。
绿城农业小镇成果较显著，2017年1月首个农业小镇样板出炉——嵊州越剧小镇，其以越剧文化为主题，农业为基的小镇，是绿城的第一个农业小镇。
嵊州越剧小镇——“越剧+农业” 相结合的特色小镇嵊州越剧小镇是以越剧文化为主题，农业为基的小镇，是绿城的第一个农业小镇。嵊州是蓝城农业总部所在，围绕越剧小镇有11000多亩的农业庄园，有利于打造集现代农业、休闲旅游、文化创意、生态人居于一体的中国越剧特色名镇。
小镇计划总投资40亿元，“众筹、共建、自治、分享”，由绿城代建和运营。以5A级景区的建设标准打造，通过3年至5年的建设和运营，目标是把越剧小镇打造成为全国戏曲戏剧艺术交流体验的新乐园、文化产业创业创新的新平台、文化旅游农业融合发展的新样本。
产业类/文旅小镇——华侨城
围绕“十三五”规划和新型城镇化国家战略，凭借打造大型综合游乐项目成功经验，华侨城逐步走向“文化+旅游+城镇化”模式，进一步实现转型，降低风险。
华侨城在选址、规划、产业模式及管理开发上，形成了自己一套体系，其中重点是项目选址及产业的搭建
华侨城、政府等组建平台公司，对项目进行开发，后期华侨城负责管理运营，同时与政府、村镇、民间资本等保持合作关系。
产业类/科技小镇——碧桂园
科技小镇是碧桂园着力打造项目，目标主要是一线城市及周边，目前规划较为完善，各类配套齐全。
简介：集产业、研发、商务、旅游、居住、金融服务、生态文化于一体，聚焦全球优质科技产业资源。
规划：在深圳周边打造10座名为“科技小镇”的卫星城，5年计划投资1000亿元。
现状：目前碧桂园已布局5个科技小镇项目，分别为惠州潼湖科学城和创新小镇、惠东稔山科技生态城、东莞黄江硅谷小镇、河北三河小镇，其中2个（潼湖创新小镇和思科科学城）在今年上半年动工，另外惠东的科技小镇项目今年内也会动工。
碧桂园科技小镇是其重点打造项目，碧桂园打造小镇有两个显著特征“一线城市”和“大刀阔斧”。
一线城市：
“科技小镇”一般选址一线城市周边和强二线城市的30-80公里重要区域，目前碧桂园5个科技小镇，其中4个分布在深圳周边，1个位于北京周边，小镇选址均位于一线城市周边，尤其是科创需求较高区域，如深圳。
碧桂园科技小镇属性也决定着其打造范围，同时科技小镇本身也担负着碧桂园产业地产的重担，同时也是碧桂园在一线城市及周边圈地的工具。
大刀阔斧：
虽然科技小镇是碧桂园首次进入，但是碧桂园在打造科技小镇方面风格是大刀阔斧。
项目开始就规划了一套完整的小镇开发与运营系统，起点较高，各类配套齐全，满足企业发展的各个阶段，如园区基金搭建、会展中心、科技交易中心等。
对于毫无小镇开发运营经验的碧桂园来说，与专业的产业运营企业—百富东方合力打造科技小镇不失为一种明智之举，主要依托百富东方的产业开发经验和其自有金融平台。
碧桂园的科技小镇在配套搭建、产业扶持、资金支持等方面规划较为完善，同时在也为政府完成基础配套设施，在小镇规划方面，以创新小镇为例，产学研用地占总规划的70%，产业打造力度大。
摘要：本文首先从林业项目融资难和投资效率低两方面来阐述我国林业产业发展过程中投融资方面出现的困境，并以此探讨PPP模式的运用对林业产业发展所起到的关键作用；然后分别从融资模式、激励机制和监督机制等三个方面来说明PPP模式是林业产业未来发展的重要投融资方式；最后建议地方政府强化政策法规的制定与完善，使林业PPP的发展有法可依。
引言
一、林业产业发展所面临的困境
过去，林业产业在国内的发展主要是由政府主导，但随着时代变迁，这种传统的政府主导型管理模式所带来的问题层出不穷。其一，为响应国家发展林业产业的号召，林业项目迅速增多，导致政府财政支出压力过大；其二，林业项目外部性的存在、价值潜伏期长及自然风险的影响，严重降低投资者的积极性，导致融资越发困难；其三，由于政府直接通过委托-代理的模式将林业项目交由国有林业企业来管理，缺乏透明高效的激励机制和监督机制，导致林业项目的投资效率低下。下面主要从融资及投资效率两方面阐述林业产业发展所面临的困境。
（一）项目融资难
1、行业弱质性，资本吸引力差
林业是资源型产业，从信贷角度看，林业项目投资时间长，周转慢；从风险角度看，林业资金投入受到自然风险、经济风险和政策风险等多重影响，严重制约投资者的积极性。另一方面，林业项目具有明显的外部经济性，定量难，且缺乏完全统一的评价指标，其产品属性不明确，不具备完整的产品和服务，使得无法准确测算林业项目的投资收益。这些特点充分证明了林业项目的弱质性，导致其筹措资金的能力不足，外部逐利资金不愿进入。
2、融资模式单一
林业投资长期以来主要还是以政府和国有及集体林业企事业单位为主体。这种单一的投融资体制存在以下主要弊端：（1）难以核算投资效益，造成大量资金浪费；（2）林业部门背负严重的债务负担和财务费用；（3）投资体制难以适应市场经济的要求。因此，我们需要在林业领域探索新的、具备适当的制度安排和利益驱动的融资方式，促使外资和民间逐利资本进入林业领域，化解林业项目资金供求矛盾。
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