来源：政府采购信息报/网 作者：梁舰 姚海林
自2014年起,为贯彻执行新《预算法》、制止地方政府违规举债,国家开始推广PPP模式。自2015年起,各地方政府先后开始使用PPP模式。截至2016年年底,进入财政部综合信息平台的PPP项目已经超过一万一千个,PPP项目的推出速度十分惊人的。但PPP事业繁荣的同时,也暴露出一些问题,如一些项目打着PPP的幌子,做着违规举债的事。
那么,什么样的项目才是真正的PPP,什么样的项目是假PPP呢?两者的实质区别,就是项目风险分担是否合理。如果项目风险没有合理转移给社会资本,政府仍然承担了大部分甚至全部风险,那这样的PPP项目就是假PPP。但是要如何判断项目风险分担是否合理呢?这就需要不同项目具体分析了,在此以笔者实践中获悉的两个案例来分析。
案例一:某污水处理项目
政府方负责工程设计 后期运营风险责任难界定
基本情况:该污水处理项目实施方案设定由政府方负责工程设计。而这样的方案设计就存在一个问题,即如果项目进入运营期后,不能实现达标排放,是工艺设计的责任,还是运营管理的责任呢?这实际上就是风险分配不当的体现。
污水处理项目由政府方负责工程设计,显然是为了控制工程造价。那么工程造价与运营期间的污水处理费,又是什么关系呢?
我们知道,在PPP大潮之前,市政公用事业领域已经采用PPP模式多年了。通常新建污水处理项目都是采用BOT方式。社会资本在运营期通过收取污水处理费来收回投资,并获得合理回报。所以,污水处理费单价中就包含了建设期资本性投入的成本。
嫌疑分析:这个污水处理案例中,将设计风险分配给政府,会导致运营技术风险由政府承担,工程造价控制风险由政府承担。
我们有理由怀疑,这个项目后续的文件,如采购文件、PPP项目合同,会约定污水处理费单价根据经审计的项目投资及运营成本确定。实际上,社会资本只是提供了资金,承包了工程,项目的主要风险留给了政府,这样的项目就应当认定为假PPP。
案例二:某停车场项目
误解财政部21号文补贴计算公式 风险全部转给政府方
基本情况:某停车场项目,回报机制是可行性缺口补助。方案采用了财政部21号文中规定的公式计算补贴,貌似规范,但经不起推敲。在方案中的风险分配章节,把设计风险、建造风险、运营风险全部分配给了政府方。但是,当问到如何解释方案中财政缺口补助计算公式时,项目方说,当停车费收费少时,财政补助增加,停车费收费多时,财政补助减少。
嫌疑分析:这种情况下,社会资本还有什么动力好好运营停车场?政府如何才能有效监管社会资本的运营收入和成本呢?这实际上也是把全部经营风险留给了政府的一种体现。项目方误解了财政部补贴公式计算的本义,以为可以让社会资本的投资和经营无任何风险,这样的项目也应当认定为假PPP。
另外一种常见的假PPP项目,是政府把运营责任暗中收回。这种项目做法比较隐蔽,一般在项目实施方案、合同中无法看到具体的表述。多数是政府只想融资建设,私下与潜在社会资本达成一致,即建设完成后即移交政府指定单位负责运营。这种假PPP项目,也要警惕。
☆注意:有一类项目,不能绝对地认定其为假PPP项目。
在这类项目中,PPP项目由金融机构作为社会资本,虽然这种做法目前争议很大,因为一般来讲,金融机构是不能承担经营风险的,所以这样的项目也容易被质疑风险分配不当。不过不排除这种情况,就是有的金融机构有能力承担一定的经营风险,再通过外包等方式对外转移风险。如果是这样,那对于政府来说,风险得以有效转移,就可以认定为是真PPP。
综上所述,假PPP项目的本质都是没有合理分配项目风险,导致政府承担了过多的风险,其实质是地方政府违规举债。
但是假PPP项目的表现形式各异,实践中要想准确甄别,需要仔细查看项目实施方案、项目合同等文件,本着实质重于形式的原则进行判断。
大的原则,PPP行业主管部门已经给出了标准,如财政部第三批示范项目评审标准中明确的“采用固定回报、回购安排、明股实债等方式”。(作者单位:中建政研信集团)
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