特别推荐PPP模式的边界到底在何处?——基于公共管理的文献综述

PPP（public- private-partnerships），即公私合作伙伴关系，近两年来在国内各级政府非常流行，2015年也被称为PPP元年。但是，PPP的边界 被过分的夸大与外延，从长远来看是不利于PPP模式的推广与可持续发展。本文试图从一个公共管理学者的视角来审视这一问题。

PPP的内涵，学者对其看法差异挺大，有广义与侠义之分。民营化大师萨瓦斯（Savas，2000）将广义的PPP界定为公共与私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排，包括合同外包、特许经营、补助等等，这多少有点夸大；侠义的定义强调多方之间（公共部门与私人部门）的正式合作，联合生产产品或提供服务，需要彼此在风险、成本和利润方面的共担（Klijn and Teisman，2003）。从众多的文献来看，更偏向于后者，强调制度设计很重要，其有三个特征，即（1）公私多主体参与；（2）合作是长期而非短期的；（3）风险、成本和利润的共担。成功的PPP，目的是实现经济（profit利润）、社会（people人）、环境（planet星球）的可持续发展（Koppenjan，2009）。

在实践层面，国家出台了PPP，也出台了政府购买、政府采购等相关文件，都强调政府与市场的关系。这么多概念，在研讨会时经常出现的问题是PPP、政府购买、政府采购有什么区别？下面就对几组交叉的概念进行简单区分：

（1）政府采购VS.政府购买：政府采购的范围大于政府购买，政府采购对象不仅包括公共服务，也包括了政府部门日常办公用品，如办公电脑采购（财库[2014]37号）。相比于此，政府向社会购买仅包括公共服务，如基本公共服务、社会管理服务、行业管理服务、技术服务等（财综[2014]96号）。

（2）PPP VS. 政府购买：二者都是强调政府与市场的合作，强调安排者与生产者的分离。之 前微信上转发一条关于二者的区别（政府购买服务与PPP是两码事？），我是赞同的，其主要说明发改委对PPP的界定为指政府为增强公共产品和服务供给能 力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系（发改投资[2014]2724号）。而 财政部将其界定为由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责 基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化（财金[2014]76号）。所以，从广义上看二者的差异不大，存在交叉或趋同，不仅包括基础设 施，也包括公共服务；从狭义来理解，财政部对PPP的定义更偏向于硬基础设施，而政府购买更多的是公共服务。