PPP项目绩效考核相关问题研究

　　PPP项目绩效评价，是对采用 PPP模式的项目，从项目利益相关者的项目目标出发，从项目投入、过程、结果、影响等维度，对项目实施过程中出现的技术、经济、社会和环境等因素进行全面评价的活动。

作者简介：赵朴花 中德高路（集团）工程技术有限公司董事长

摘要：政府和社会资本合作模式(PPP模式)是公共服务供给机制的重大创新，PPP模式的初心是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资问题。在PPP项目的实施环节，要解决政府付费、可行性缺口补助、使用者付费与项目绩效考核的落实机制，防止政府实际承担最终的项目风险。项目绩效评价作为项目管理的一种思想，主要目的在于使项目监管者了解项目的关键进展状况，发现项目执行过程中的问题。PPP项目绩效评价，是对采用 PPP模式的项目，从项目利益相关者的项目目标出发，从项目投入、过程、结果、影响等维度，对项目实施过程中出现的技术、经济、社会和环境等因素进行全面评价的活动。

一、PPP项目绩效考核的依据

国家层面关于PPP项目绩效评价的政策文件很多，比如财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）第17条规定：“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”；第27条中要求各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。第28条规定：“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。”

国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）第十九条：对运营绩效评价做了规定，PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》第17条规定：“合作项目协议中应当约定，社会资本方的收益根据合作项目运营的绩效进行相应调整。由使用者付费或者政府提供补助的合作项目，合作项目协议应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行。”

二、PPP项目绩效考核指标

由于PPP项目涉及的行业比较多，目前我国还没有出台具体的PPP项目绩效考核指标，仅有住建部办公厅出台了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（建办城函[2015]635号），将海绵城市建设绩效评价与考核指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面，具体指标、要求和方法，并以附件形式对绩效评价与考核办法进行了定性定量的界定。在PPP项目绩效评价实施过程中，指标体系的设计是绩效评价的核心和难点所在，完整的评价指标体系不仅包括指标框架，还应包括指标权重及评价标准。由于不同的PPP项目功能目标各异，体现目标要求的技术特性各异，因此项目绩效考核指标体系应该能够体现提供的功能和服务目标，尤其应该明确项目目标绩效考核和项目公司“工作表现”管理考核，对项目公司“工作表现”管理考核(包括达到的建设质量标准、进度、运维状态、公众满意度等)可以用违约金机制处理。每个PPP项目由于边界条件、技术参数不同，需要设置有针对性的个性指标，不能简单套用、复制其他PPP项目考核指标，这样才能体现投资回报与项目服务水平和服务绩效相匹配。目前实践中PPP项目考核方式各不相同，主观成分比较大，因此亟待政府有关部门出台不同行业的PPP项目考核指引，逐步规范PPP项目绩效考核，促进PPP项目顺利实施。

三、PPP项目绩效考核方法

四．PPP项目的全生命周期考核

按照财政部2014年12月30日发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的规定：根据项目类型和风险分配方案的不同，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。可用性付费及绩效付费均是合规的PPP回报机制，但可用性付费不宜以工程为对象。当前“可用性付费+运营维护绩效付费”模式中，不少采用一次考核，分期支付的办法，在项目竣工验收合格之后建设可用性的绩效考核指标全部满足后政府即按照一个固定的金额分期支付，而运营维护考核不合格，只能扣除运营维护费用，人为的将可用性割裂成了两笔款项。把可用性仅限定为建设可用性，把可用性付费与运营维护付费割裂开来，其实是不利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护项目。亚行东亚局曾编制了《洛阳城市路桥公私合作项目初步实施方案》，该项目的主要建设内容实际上是洛阳道桥PPP项目的部分工程。在该初步实施方案的财务分析中提出，项目采用以绩效为基础的可用性付费机制，虽然可用性和运营维护绩效考核指标是分开的，但是如果运营期间，运营维护绩效考核不合格，市政府是有权扣除可用性付费的，并应在《项目合同》中予以体现。按照明树数据提供的国外相关案例，国际上PPP项目中的“可用性”并没有单独区分交工验收或者项目运营，而指的是PPP项目约定的合同全生命周期内包括基础设施和运营状况在内的服务的可用性，即可用性付费与运营期绩效具备强关联性。国内有学者建议根据项目情况将可用性付费的一定比例划入运行维护服务费合并考核，根据项目当年运维绩效考核情况，与运维绩效服务费支付时间和比例同步，因此政府年付费金额=可用性年付费总额*年度支付比例+（年度运维服务绩效费+可用性年付费总额*（1-年度支付比例）。但是若为了考核而考核，强行将更多比例的可用性付费加入到运维服务绩效费中，则可能陷入新的误区。考虑到国家相关政策要求和项目顺利实施，笔者建议在投资方能够提供满足项目运营期间关键绩效指标（KPI）服务的前提下，可用性付费的金额以不超过建设总投资的本金为限，根据项目的风险分配和财务测算情况确定需要考核的可用性服务费年度支付比例，这样考虑了投资方合理的诉求，也避免提前锁定政府支出责任。