政府方对PPP项目履约管理分析

PPP项目履约管理是指政府和社会资本合作项目的PPP项目合同签署后，政府方及社会资本方、项目公司方对项目进行全过程、全方位的履约管理，以确保合同全面履行，有效应对项目推进过程中可能出现的各种风险及问题，保证项目全生命周期正常可持续运转。

PPP项目履约管理贯穿项目全生命周期，其涉及范围广且内容繁多，通常所说的PPP项目履约管理主要分为政府方对PPP项目履约管理、社会资本方对PPP项目履约管理以及项目公司对PPP项目履约管理三个方面。在PPP项目执行阶段，对于社会资本方和项目公司而言，其市场化运作模式及丰富的项目运作管理经验，为其对PPP项目的履约管理提供了一定的借鉴意义。而政府方由于其职能定位，相对缺乏丰富的履约管理经验和人员，因此，政府方对PPP项目履约管理服务的需求就显得尤为迫切，笔者在此仅就政府方对PPP项目履约管理主要内容及重点进行分析。

政府方对PPP项目各阶段（主要包括前期及融资阶段、建设阶段、运营阶段、移交阶段）的履约管理主要内容如下：

1、项目公司成立及项目资本金到位管理。如社会资本方是否按PPP项目合同约定注册成立项目公司；社会资本方股东是否按PPP项目合同约定实缴到位项目公司的注册资金；项目资本金是否按PPP项目合同及有关法律规定到位等。

2、项目前期融资履约管理。如项目融资交割是否完成（融资合同是否签订、融资合同中约定的获得资金的所有前提条件是否满足或被豁免）；项目公司融资不能情形及处理等。

3、前期工作履约管理。如社会资本方、项目公司方是否按PPP项目合同的约定完成了相应前期工作及相关手续的申请等；前期工作费用的承担及使用情况监管；项目建设履约保函的提交、扣除及扣除后的补足等。

4、违约情形认定及承担。如果社会资本方、项目公司违约，按PPP项目合同的约定处理，要求其承担违约责任。

1、 工程变更或优化设计管理。如优化设计的原因分析；引起工程变更的责任归属；工程变更（含优化设计）的审查及变更后造价、工期的调整（如有）等。

2、 所涉融资、设计、施工、设备采购等工作的招标及合同监管。如选择工程承包商（如设计、施工、材料设备供应商等）时的招标文件的监管（必要时）；项目融资、设计、施工、采购等合同的监管（必要时）；其他涉及融资、设计、施工、采购过程的必要合理的监管等。

3、 施工过程履约管理。如项目是否按时开工；项目工期是否需要调整及造成工期变动的原因监管；项目安全生产、环境保护措施是否达标；项目建设资金的使用流向监管；项目竣工验收程序及备案监管；项目竣工验收后对政府补贴额度的确认或重新核定管理等。

4、 重大建设风险识别与防控管理。

5、建设阶段履约担保。如项目建设履约保函扣除；项目建设履约保函扣除后的补足；项目建设履约保函的退还；项目运营维护保函的提交等。

6、合同修约。如建设过程所存在的问题分析，现有合同是否合理、可履行；是否协商修约、修约的谈判及新约的起草、审查等。

7、 违约情形认定及承担。如果社会资本方、项目公司违约，按PPP项目合同的约定处理，要求其承担违约责任。

1、产业投资运营商引入监管。如产业投资运营商的选择监管（必要时）；相关服务协议等合同的监管（必要时）等。

2、政府付费、可行性缺口补助的支付管理（含调价）。如政府付费、可行性缺口补助金额的确认、修正管理（如有）；调价机制的启动、程序、实施管理；年度政府付费、可行性缺口补助支付程序和支付时间的管理等。

3、使用者付费（如有）监管。如使用者付费的收取是否合理、合规的监管；使用者付费定价的确定与调整管理、营业额保底量的设置与调整管理；政府方对使用者付费收取的必要协助等。

4、绩效考核管理。如绩效指标的细化与调整（如有）管理；按照绩效指标进行绩效考核、打分管理；根据考核结果支付政府付费或可行性缺口补助的程序管理。

5、 重大运营风险识别与防控管理。

6、中期评估。如项目运营中期对运营情况、数据进行分析及评估；项目物有所值验证；项目合同执行情况的检查等。

7、运营阶段履约担保。如项目运营维护保函扣除；项目运营维护保函扣除后的补足；项目运营维护保函的退还；项目移交维修保函的提交等。

8、项目中修、大修、更新重置及提标改造。如中修、大修、更新重置及提标改造的实施，质量、造价控制管理（如有）等。

9、合同修约、违约情形认定及承担。

1、移交方案、标准的确定。如移交清单的确定；移交的程序性安排是否合理、依约；资产移交标准确定、达标情况及不达标的处理等。

2、项目资产评估。自行或委托第三方机构评估项目资产是否符合移交条件、移交标准等。

3、项目公司存续问题。合作期届满，项目公司存续与否、股权转让、解散清算管理、人员安置等。

4、移交阶段履约担保。如项目移交维修保函扣除；项目移交维修保函扣除后的补足；项目移交维修保函的退还等。

5、违约情形认定及承担。

6、项目后评价。如对项目全过程进行分析评价并为移交后的项目运作提供建议等。

绩效考核、按效付费是PPP项目履约管理中最为重要的一个环节，是合同双方实现公平交易的基础性机制。

（1）绩效考核指标体系设定或细化

对PPP项目进行分析，确定绩效考核指标需覆盖的项目生命周期阶段、绩效考核的目标、绩效考核指标设定的重点、所需专业/行业技术知识和经验、绩效管理主体的能力，并据此设定或者细化建设期、运营期和移交阶段的绩效考核指标体系。

（2）绩效考核方法设计或细化

依据绩效考核指标体系对考核指标进行合理分类设计或细化，如项目建设期的分节点考核及验收性考核，运营期的常规考核、临时考核、中期评估，以及移交阶段的一次性考核，设计或细化考核流程、结果处置流程和考核操作要点。

（3）绩效考核实施/第三方绩效考核顾问服务

政府方自行或委托第三方绩效监测机构或顾问公司，依据PPP项目合同约定的及后续细化（如有）绩效考核指标、方法和激励约束机制，开展PPP项目绩效考核工作，形成定期/不定期绩效考核结果报告，并与政府付费或可行性缺口补助挂钩，实现按效付费。

（4）持续监督反馈、绩效考核调整

政府方在绩效考核实施过程中，要对考核进行持续的监督检测，将数据及效果进行记录与反馈，最终将反馈信息应用于调整改进绩效考核指标体系、考核方法设计、付费考量、绩效管理流程等各方面，不仅服务于该项目本身，更加为同类项目绩效考核提供参考经验。

PPP项目合同履行过程中,在长达十几年甚至二十几年的PPP项目合作期内，由于预期的不确定性，可能会发生重大情势变更等影响合同正常履约或按原有合同约定履行会严重损害一方利益等情形，给政府方或者项目公司（社会资本方）带来巨大的履行负担。此时若仍按原合同履行，违背PPP合作的初衷，给社会及公众造成不可估量的严重后果，所以必要的修约工作就显得尤为重要。

为保障政府方各部门在履约管理中的具体操作问题提供简明高效的支持，并作为提升政府方监管能力的重要工具，政府方应考虑项目全生命周期，从履约管理的组织与分工、工作流程、绩效检测、奖惩计算及付费/调价方法、争议解决等方面建立切实有效的PPP项目履约管理机制。