来源：济邦咨询 作者：济邦咨询 裴高骞 经理
本文所讨论的城镇综合开发类PPP项目主要是指城市基础设施综合打包类项目，该类项目由多个子项目构成，具有建设内容丰富、建设期长等特点。不同于单体项目，该类项目的运作涉及多个子项目的投资、建设、运营和移交，子项目的设置通常以项目立项为依据，因其类型、工程量及建设时序等有差异，该类项目一般会设整体建设期，再针对不同的子项目分别约定单独的建设期，因此不同的子项目具体的建设期和运营期会有一定的差异。本文重点讨论在此差异下，政府付费机制的设置问题，以供读者交流。另外，本文中涉及政府付费的表述特指政府向项目公司支付服务费这一行为，与PPP项目回报机制中的政府付费（指项目资金的来源方式）涵义不同。
一、 政府付费的核心影响要素
在国内的PPP实践中，对城市基础设施综合打包类项目，通常采用“可用性付费+运维绩效付费”的付费机制，并根据项目具体情况对子项目的建设期和运营期（付费周期）进行合理划分。政府付费的核心影响要素主要体现在以下几个方面：
1、确认政府付费基数
在采用“可用性付费+运维绩效付费”付费机制的综合打包类项目中，需要根据具体合作内容划分对应的服务费，并针对不同的服务费设定不同的付费公式来确认付费基数。一般来说，项目公司从政府获取的服务费都是在覆盖成本的基础上获得一定的合理利润，具体付费基数需要在明确项目的建设成本、年度运营成本、收益指标（如合理利润率、折现率、投资回报率、项目内部收益率等）、政府付费的周期及付费频次等核心参数后，根据约定的公式进行计算。
2、项目竣工验收与竣工决算审计
在项目建设期，对项目付费影响较大的两个时点是项目竣工验收日和项目竣工决算审计的完成时间。理论上，项目竣工验收日次日，项目就可以进入运营期（付费周期），但是政府付费支付程序的履行通常要在项目竣工决算审计完成后。因此，政府付费的时点安排要考虑项目竣工决算审计的完成时间，同时要考虑项目竣工验收后实际发生的运营服务费的支付。
在实际操作过程中，特别是在项目政府首笔服务费支付时，如果因为项目竣工决算审计延迟导致项目可用性付费支付周期较长或无法一次性支付的，可预先采用暂定值（如根据政府财政评审结果或施工图预算和社会资本中标价确定的合理估计值），在后续款项支付时再根据实际应支付数进行调整。
如果项目打包时子项目类型较多且性质各异，往往在实操中需要分期进行开发建设，这就导致首个子项目竣工验收日到项目整体竣工验收日间隔较长，为了优化项目公司的现金流以及节省政府的资金成本，此时就需要考虑是否需要对每个子项目单独设置建设期和运营期（付费周期）。
3、与绩效考核相挂钩
根据财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的要求，PPP项目入库需建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制，且项目建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分要达到30%。PPP项目按效付费已经成为当今PPP项目运作的基本要求，只有经过绩效考核，项目才能履行相应的政府付费支付程序。城市基础设施综合打包类项目的绩效考核涵盖建设期、运营期和移交三个阶段，每个阶段的考核基数、考核方法和考核频率都会直接影响到届时政府付费的扣减额和付费的支付时点。
实践中，针对含有多个子项目建设的打包项目，还要考虑子项目绩效考核工作的开展问题。如果只有对项目整体绩效考核的要求而未考虑具体子项目的绩效考核要求，就会出现单个子项目竣工验收后进入运营期无对应绩效考核办法的情况，将造成实际操作中绩效考核和付费工作的混乱。
4、符合本级财政预算管理要求
PPP项目的政府付费支出要纳入项目本级财政预算管理，财政预算要经本级人民代表大会审议通过后方能公布并组织实施。我国的预算年度和公历纪年的自然年度一致，通常在进入下半年（每年6月30日后）后就开始启动下一年度的预算的编制工作，这就意味着，如果PPP项目在当年上半年完成竣工验收的，则可以列入当年应支付费用并按照支付流程在次年支付，如果是在下半年竣工验收的，理论上需列入下一年应支付费用并按照支付流程在下一年的次年支付。
5、约定必要的付费调整方式
由于PPP项目合作期较长，对项目的可用性付费和运维绩效付费也可能会根据某些风险因素（如利率变动、通货膨胀因素等）约定常规或临时的调整机制，这些也会对政府付费造成影响。
二、政府付费机制的设置
1、项目整体建设期+整体运营期
在此种设置方式下，约定项目整体竣工验收（即所有子项目全部竣工验收）后统一进入运营期（付费周期），且运营期统一为一个固定的期限(例如：8年)，到期后统一进行子项目的移交工作。具体如下图所示：
这种设置方式可以简化项目整体的绩效考核和付费工作，但是由于单个子项目竣工验收后存在实际的运营情形，应充分考虑到整体建设期内子项目若完成竣工验收后运营费用如何计算，鉴于项目刚刚进入运营，运维成本会比较低，有的项目会结合社会资本投标时所报运维费用的一定比例进行计算，进入整体运营期后再按中标价支付运维费用。
当然，该种方式设置比较适合建设期较短的项目（如建设期低于3年）。如果项目整体建设期较长（建设期高于3年），一方面项目公司的现金流受到影响，另一方面也会增加政府的资金成本，因此“整体建设期+整体运营期”的设置方式不适用建设期较长的项目。
2、子项目单独建设期+固定运营期（分别移交）
在此种设置方式下，约定单个子项目竣工验收后即进入运营期（付费周期），每个子项目的运营期限固定（例如：8年），每个子项目在竣工验收后分别进入运营期，在运营固定的时间后，在运营期结束后分别移交。具体如下图所示：
如上图所示，这种设置方式更加贴合各子项目的实际建设运营情况，有利于项目公司及时收回资金，从经济性考虑，对政府也比较有利，但该方式一是忽略了项目的整体性，类似于多个子项目的简单叠加。二是若项目中包含过多的子项目，使用该机制运作会比较繁琐复杂。因此，若包含过多子项目的项目，不建议使用该设置方式。
另外，此种设置方式要求每个子项目都要有对应可执行的绩效考核办法，而且由于是分别移交，每个子项目要保证在移交后不影响其他子项目的运营维护，客观上要求各子项目之间的经济边界清晰，独立性更强。只有这样才能方便确认与绩效考核相挂钩的政府付费数额，并简化各子项目的首笔款及尾款支付工作。
3、子项目单独建设期+不固定运营期（整体移交）
在此种设置方式下，约定单个子项目竣工验收后即进入运营期（付费周期），并在最后竣工验收的子项目运营满一定期限（例如：8年）后，全部子项目整体进行项目移交工作。具体如下图所示：
这种设置方式考虑到了项目的实际运营情况而且便于项目合作期满后移交工作的统一开展，但是仍然存在各子项目政府付费首笔款甚至后续款项不能统一支付的情况，使项目政府付费的核算支付和考核复杂程度增加（前期政府付费支付、绩效考核工作没法统一开展）。当然整体建设期后，可以将各子项目的付费周期调整一致，但该模式仍不适用于建设期过长及子项目过多的情况。
该机制在设置时，要注意将项目绩效考核具体到每个子项目，而且要针对项目具体情况在项目运作初期设置可用性付费的调整支付方法（单个子项目运营期不固定将影响付费公式中的付费周期，进而影响付费基数），保障项目付费和绩效考核工作顺利有序的开展。
三、总结
根据以上分析，笔者提出以下观点供探讨。
城市基础设施综合打包类项目付费机制的设置主要有 “项目整体建设期+整体运营期”、“子项目单独建设期+固定运营期（分别移交）”和“子项目单独建设期+不固定运营期（整体移交）”三种方式。
一般来说，为了简化政府付费和绩效考核工作，对于建设期较短（如不超过三年）的打包项目，可以采取“项目整体建设期+整体运营期”的设置方式；对于建设期较长的打包项目，如果子项目独立性更强，运作边界更清晰，可以考虑采取“子项目单独建设期+固定运营期（分别移交）”的设置方式；对于建成后更适合整体运营，各子项目运作边界在建成后不易切分的，可以考虑采取“子项目单独建设期+不固定运营期（整体移交）”的设置方式。
此外，设置方法还要综合考虑当地政府的要求和潜在社会资本的市场测试结果，在充分调研的基础上，做到在付费的节奏上满足各方的博弈要求，有效规避项目运作风险，确保项目能够顺利开展和执行。
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！