PPP有两层政策意义：第一，开放公共产品的市场。最早一些公共产品开放市场的时候，民营企业、私人资本是不能进入参与的，所以采用特许经营方式允许进入这个市场。如果强调融资、强调市场开放，那么所有参与到这个市场里面来的私人主体和普通企业主体应该是一样的，不同就是政府给其设定一个合同上的义务。从这个角度上来说，制度设计的重点是有没有开放这个市场。这种情况下，当然不需要去适用《政府采购法》，不需要对其资本是否能够转让进行管制，一切都是自由的，因为和普通市场是一样的。第二，和前者不同，属于私人参与公共产品的提供。
PPP里面要的实际上是一个私人提供公共产品的服务，通过私人参与到服务里来提高服务领域的效率，以更好的方式提供公共产品、公共服务。看重的是服务，当然需要对提供服务的服务者本人资质、管理水平、实际能够提供服务的知识、经验、能力有一个持续性监管。如果是一个服务，当然在我国现行制度下要适用政府采购原则。这种情况下，你的注册资金要和资本金一致；公司是第一责任主体，管理者向公司和项目负责。如果公司治理完善，也不需要去追究股东责任。这就是为什么要区分PPP对价究竟是什么。
我们说PPP存在异化、泛化、概念不清，有人说是因为政策目标不清而导致的结果。回到PPP的本意来看，私人自愿参与到公共服务提供当中去，本来是政府可以提供的服务内容，但引入私人机制以后，通过充分竞争，能够提高服务效率，也就是说PPP不是谁出钱的问题，而是谁干得更好，或者怎么干、干得更好，所以效率才是问题的关键。而我们现在很多理解并不是从效率的角度，而是从融资角度、从市场开放的角度，这是我们需要反思这个市场为什么会关起来、为什么不能走得更彻底的原因所在。所以如果将PPP理解为开放公共产品市场，那么PPP模式并不是终极的，那么我们就应当思考，为什么不走向完全的准则设立模式的放开？还是要停留在特许模式的放开呢？
当然，如果从立法角度上来说，两个模式可以并行，有一些部门一步一步慢慢去开放这个市场。如果内在合同的对价是服务的话，当然是需要适用财政部的规则；但如果看重的只是一个重大工程的融资、一个开放的市场，那么可以适用发改委的规则，这都取决于我们对于合同对价的理解。
行政协议的概念在我们国家立法中出现以后，政府可以依赖于政府和当事人签订的一个协议来作为决定的依据。为什么会有行政协议？因为政府在现有法律规范文件里找不到依据，但是政府又需要做这件事，所以要跟当事人签一个协议。在这样一种情况下，PPP作为一个合同，和监管之间有一个相互替代的关系，好的监管建立了，所依赖的合同就减少了；监管不足，才更多依赖合同。从治理角度上存在着这样一个关系。
从这个角度上来理解，行政协议的特点和别的合同不是一致的，行政协议是实现监管的一个手段。协议的对价、给付，作为合同的特征其实不是很强。PPP里面很多问题，如是否需要锁定期，是否应该有固定期限，这些体现监管的内容会随着监管模式、监管水平而发生变化的。因此，这和我前面所说的是一样的，这个PPP状态，取决于对这个产品市场未来采用何种规制模式的理解。
PPP内涵非常复杂，现在讨论是适用《招标投标法》还是《政府采购法》，其实这两部法律将来也需要修改，因为有很多创新的监管模式并没有得到真正的研究、重视。我们的问题是，你想要一个新东西，但是又要旧东西、旧规则去约束或者理性化，或者准据化它，所以才产生种种摩擦。PPP是一个新制度，完全可以重起炉灶以新的完整制度规则来构造。
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