一、我国绩效评价的制度是从2005年国务院提出“公共服务型政府”的行政管理体制改革目标，需要一种新的管理和评价机制，全面提高公共服务效率和公众满意度应运而生的。
2011年《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），从绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价的组织管理和工作程序、绩效评价指标和方法、绩效评价报告、绩效评价报告的使用等方面都做了详细的规定。
《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号），提出“逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”。并且强调“重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性”。
2014年新的预算法中规定“在编制年度预算时，上一年度的预算的执行情况、有关支出绩效评价结果成为主要的编制依据”。“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。在决算审查阶段，“支出实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况是决算草案的重点审查内容之一”。
2017年10月，十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。
2018年7月6日，习近平总书记主持的中央深化改革委第三次会议，强调“推荐政府购买第三方绩效评价工作……积极引入第三方机构对购买服务的经济性、规范性、效率性、公平性开展评价，提高规范化，提升财政资金效益和政府公共服务管理水平”。
2018年9月1日，中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，围绕全面和绩效两个关键点，对全面实施预算绩效管理作出部署，意见明确我国力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。
二、PPP项目的绩效管理与评价的政策也相应出台
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）提出“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定”，“应建立政府、服务使用者共同参与的评价体系，对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公共满意度等进行绩效评价”。
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》[2014]113号，在执行阶段“项目实施机构应根据合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标”。
《财政部关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金[2017]76号），“项目应当建立完善的运营绩效考核机制”，作为申报示范项目，必须满足的条件之一。
《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财金[2017]92号），规定“存在下列情形之一的不得入库：未建立按效付费机制……项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的”。
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）中“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”；“在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据。”；“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”等。
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。”；“绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督”等。
《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）中“定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报”；“政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付”等。
《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）中“要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。
《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）中“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”；“结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额”；“财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核，充分考虑绩效评价、价格调整等因素，合理确定预算金额”；“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见”等。
《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金[2017]76号）中“项目应当建立完善的运营绩效考核机制”。
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）中“包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”项目应当清理出库。
财政部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作实施意见》（财建[2015]90号）中“建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，推广第三方绩效评价，形成评价结果应用机制和项目后评价机制”。
财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54号）中“加强项目绩效考核，落实按效付费机制，强化激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给”。
《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引(试行)》（中评协[2014]70号）中对绩效评价对象、内容、程序、方案、指标、评价标准和方法、评价报告做出了详细规定。
三、PPP项目绩效考核存在的问题
但是，“绩效考核”不单单是一个词、一句话、一种说法，它更是一个专业一个学科，就像财务、工程、法律一样，这对很多人来说还是陌生的。随之而来的，在PPP项目实施方案和合同里我们经常看到千篇一律的绩效考核办法，完全雷同相互照抄的绩效考核手册，毫无科学依据的考核指标及权重设计。基于这样的考核方法，实行绩效考核时，谁考核？考核谁？考核什么？如何考核？指标权重如何设？考核的结果如何应用？这些现实的问题如不解决，可能造成严重后果，诸如无法考核或考核形同虚设、走过场。这样显然就偏离了“提高公共服务的质量和效率”这一PPP项目绩效考核机制的最终目的。
说到底，绩效考核是一个“技术活”，有着很高的“含金量”，由于目前我国尚未形成系统的、对PPP项目全生命周期的绩效评价规范，尚未出台PPP绩效评价顶层设计，也没有就PPP绩效评价的原则、组织实施、共性指标、结果运用等制定相应的办法和实施细则。因此，如何设计科学、合理、可操作又符合项目实际情况的绩效考核体系仍是摆在我们面前的一个难题。
就我国各地目前所采用的 PPP项目考核方法的总体情况而言，大多还是基于合同履行所进行的技术性质的考核与评价，而基于监督、管理和旨在促进项目可持续发展的治理型考核并不多见。目前存在的共性问题包括：
1、考核目的不清。
偏离了“提高公共服务的质量和效率”这一PPP绩效考核机制的最终目的。
2、评价体系“碎片化”。
PPP绩效评价的主体、对象、阶段、指标体系不能完整地反映PPP的全貌，系统性不足。考核体系不全面，在考核指标设计或权重上过于片面，如将社会资本的日常工作数量等作为绩效考核的重点。
3、轻视合同对绩效考核的约定。
PPP项目合同中关于绩效考核的约定千篇一律，流于形式，绩效考核的内容没有价值，相当一部分PPP项目合同没有绩效考核的约定，即使示范项目中也有小部分绩效考核约定不完整。
4、考核方法单一。
目前的PPP项目绩效考核机制，大多数都仅仅采用相当于KPI的考核方法，不同性质的项目都是同一种方法，相互照搬照抄。
5、考核过程流于形式。
PPP项目一般由项目公司主导甚至全权负责项目的建设和运营，政府方只能对照实施方案或PPP合同中约定的考核标准，如果没有顺畅的监督和反馈机制，最终考核就是走形式。
6、考核评价机构能力亟须完善。
PPP项目的专业性和复杂性对开展PPP绩效评价机构（无论指政府方还是委托第三方专业机构）能力都提出了更高的要求，如果按照原来的“惯性”思维和方法，很可能“以偏概全”。
四、PPP项目的绩效评价不可能独立于财政预算绩效评价共性框架之外，一定是站在现有基础上，对PPP项目的个性要求的具体深化和细化的结果。
共性框架
五、全面实施PPP绩效管理的六个建议
那么，针对绩效考核周期长、频次高、专业杂、沟通难、维度多、分析弱、分散化、监测难等特点和难点，全面实施PPP绩效管理应该如何做呢：
第一，用全面发展的眼光来看待PPP项目绩效管理。
各地积极的探索包括：基于财政资金管理的绩效管理，基于PPP项目合同绩效目标的绩效管理，基于PPP项目公共服务政府监管的绩效管理，基于PPP项目公共服务价值和效率的绩效管理，基于PPP项目合作关系的绩效管理等多维度、多层次的绩效管理。
第二，以产出管理为导向来推进PPP项目绩效管理。
坚持“以监督为基础，以激励为核心”，以动态管理和协商性为原则，在做绩效考核体系结构设计时，始终把PPP项目产出绩效作为PPP项目的核心，并以此设置有效的绩效管理机制。
第三，以风险管理为重心来夯实PPP项目绩效管理。
坚持“风险共担”和“风险分担”相结合的模式，以合作关系为纽带，处理好市场等外部风险造成的绩效不达标问题，避免因绩效考核给项目带来风险的增加甚至影响项目的正常实施。
第四，以项目合同为基准来支撑PPP项目绩效管理。
PPP项目全生命周期始终体现契约精神，合同双方应共同协商约定绩效考核方案，对项目的绩效目标实现程度、预算管理、资金使用、公共服务质量公众满意度等评价标准和指标达成一致，形成合力。双方根据合同约定绩效考核相关指标和评价指标体系，共同监测数量指标、质量指标、效益指标、成本指标等。
第五，以指标体系为核心来构建PPP绩效管理体系。
由于PPP项目实施主体的多样性，带来了行业差异、考核对象差异、考核指标差异等，应该设计一个兼具共性和个性化指标的综合评价指标体系。同时，对PPP项目建设期考核指标的设定，不能与传统工程项目一样仅有质量、进度、安全等几个方面的考核，还需要增加资金监管、项目管理、产出说明、满意度评价、合同管理、信息管理等其他指标。
第六，以第三方机构为主体参与PPP项目绩效管理。
鉴于绩效考核和评价的专业性、复杂性，以及沟通过程复杂，考核程序繁琐等情况，未来委托第三方评价机构实施绩效考核必然成为一种趋势。专业绩效评价机构可由政府与项目公司共同聘请，并根据双方约定的对公共服务产品的数量、质量等要求和科学的指标体系开展评价。
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