【大岳头条】经过调整之后PPP会进入新的规范发展阶段

日前，全国工商联原副主席孙晓华表示，全球范围内的PPP（政府与社会资本合作）成功实践已经表明，PPP模式有助于提升基础设施与公共服务的供给质量与效率，提高政府与社会资本方的财务稳健性，促进长远规范与可持续发展。“在这个过程当中，我认为注重提质增效成为关键，保持良性发展是为根本。”孙晓华说。

我国自2013年大力推进PPP模式以来，各级政府、各个方面勇于实践，立足创新，不断探索，实现了PPP模式的中国特色和中国速度，下一步必将向中国质量方面提升。适逢改革开放40周年，为推动PPP规范有序发展，探索中国PPP可持续发展之路，由清华大学主办、清华大学PPP研究中心承办的第三届中国PPP论坛将于12月1日在清华大学召开，以“正本清源，规范发展”为主题，围绕创新投融资机制、PPP争议解决、民企参与PPP之路、环保、医养、区域开发等PPP热点问题进行深入研讨，致力于呈现一场层次高、规模大、成果多、影响广的PPP学术盛会。

回顾中国PPP的大发展之路，作为风向标的中国PPP论坛一直相伴。

自2014年以来，PPP发展迅猛，已成为我国基建投资的主流模式，我国也发展成为全球规模最大、最有影响力的PPP市场。不过，PPP推广之路并非一帆风顺，几年来经历了从“突飞猛进”到“稳中向好”的阶段性发展。特别是，由于前期缺乏成功经验、政策法规不完善以及地方政府认识不足等原因，使得我国PPP在快速发展的同时也暴露了诸多问题，如重建设轻运营、PPP使用范围泛化、地方政府发相举债融资等，为ppp项目后期正常运行增加了隐患。因此，2016年6月21~22日，在青岛举办的首届中国PPP论坛聚焦PPP与中国新型城镇化，深入讨论“PPP与中国新型城镇化”、“制度顶层设计及立法”、“在城市建设中的应用”及“融资模式创新发展”等议题，并同期举行了《联合国欧洲经济委员会PPP善治原则（草案）》中国咨询会，为PPP的顶层设计出谋划策。

2017年5月以来，针对PPP模式所存在的问题，国家发展改革委等部委相继发布了一系列监管文件加强PPP项目的规范性指南。PPP迎来了又一轮的快速发展，而此时乘着“一带一路”的东风，中国企业也将逐渐以PPP模式“走出去”。2017年9月28日，第二届中国PPP论坛在北京举行。此届论坛主题为“‘一带一路’与政府和社会资本合作”，旨在贯彻落实党中央、国务院推进“一带一路”建设的重大战略决策部署，打造运用政府和社会资本合作模式推进“一带一路”建设、促进基础设施互联互通。

适逢改革开放40周年，为推动PPP规范有序发展，探索中国PPP可持续发展之路，由清华大学主办、清华大学PPP研究中心承办的第三届中国PPP论坛将于12月1日在清华大学召开。

对于本届论坛的主题，中国国际工程咨询公司研究中心主任、享受国务院特殊津贴专家李开孟分析说，我国2014年以来掀起了大规模推广应用PPP模式的高潮。PPP模式的推广应用，对于缓解地方政府财政压力、化解地方平台公司债务风险、拓展社会资本投资渠道、创新投融资体制及项目运作模式、推动政府职能转变、提高公共服务供给的质量和效率均能发挥重要作用。同时，由于PPP模式本身起源于西方市场经济国家，我国政府有关部门在PPP制度设计和制定相关政策文件时，大部分制度文件能够做到对国外应用PPP模式的经验和问题进行恰当的理解，结合中国国情进行创新应用。同时，他发现，部分文件的制定热衷于盲目引进新的术语和概念，但对其实质内涵不能进行恰当理解，或不能结合中国国情进行本土化创新，对我国PPP模式的健康发展造成重大危害。

根据全国PPP综合信息平台统计，截至2018年10月末，近5年来全国已有4302个项目签约落地，带动投资约6.6万亿元，涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域，一大批基础设施和基本公共服务项目投入运营服务。

“2018年是PPP经过4年高速发展之后深度调整的一年，各地新推出的PPP项目明显少于2017年甚至2016年。但由于前几年积累的进行中的项目数量较大，这一年PPP项目落地的数量还是多于以前年度。”北京大岳咨询公司总经理金永祥告诉中国经济导报记者，市场经过一年的消化，加之本年度新项目较少，预计2019年PPP项目落地会减少，在某种程度上会对GDP产生影响，建议有关政府部门予以重视，并加大PPP项目的推进力度，因为PPP项目推出到落地一般会有半年到一年的工作周期。

作为国家发展改革委和财政部PPP“双库”专家，金永祥对PPP市场进行了深度考察。他介绍说，2017年11月财政部推出49号文后，PPP进入了“速冻期”，在大约半年时间里，规范和整改前四年完成的PPP项目成为了有关各方的中心工作。2018年4月以来，随着财政部清理项目库工作的结束，政策逐渐回暖，无论是领导的讲话，还是各部委出台的政策，PPP又一次高频出现。

金永祥表示，经过几个月的预热，特别是经济下行压力加大背景下，近期地方政府推动PPP的力度明显加大。比如，新疆去年全面停止了PPP项目，近期又推出了一批PPP项目。值得一提的是金融机构，在PPP高速发展阶段，地方银行火热但大型国有银行十分谨慎，近期这些大银行为PPP项目放贷的速度明显加快。由于社会资本方在过去一年里受冲击较大，现在回暖速度稍微慢一些。

在金永祥看来，未来一年中，稳增长和补短板无疑是更需要PPP的，而且在基础设施和服务领域高质量发展方面PPP已被证明是有效抓手。因此，经过调整之后PPP会进入新的规范发展阶段。首先，PPP立法有望出台，运作PPP将有法可依，避免以前依据部门政策的冲突困局。第二，政府对PPP的边界要求会越来越清晰，打擦边球的现象会减少。第三，有关各方运作PPP的能力已经今非昔比，尤其是大型专业为PPP提供咨询服务机构的出现，为PPP行稳致远提供了重要保障。

PPP经历了快速发展以及整顿规范、化解风险阶段后，进入了转型阶段。国家发展改革委和财政部PPP专家库双库法律专家、北京市惠诚律师事务所执行主任薛起堂认为，PPP项目必须要重视全流程法律风险，包括框架协议法律风险、项目“两论证一方案”法律风险、采购招标法律风险、合同法律风险、项目公司法律风险等。“比如，物有所值评价不要流于形式、财政承受能力论证不得造假、实施方案审批后不可轻易更改、招标采购必须符合法定程序，等等。”他说。

规范发展、推动立法，成为发展PPP的共识。近年以来，一系列重要文件发出了积极规范发展PPP的政策信号。比如，在国务院办公厅公布的2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显的地方名单中，多个地方因推广PPP模式工作有力、社会资本参与度较高而榜上有名；国务院办公厅在关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见中提出，规范有序推进PPP项目，鼓励地方依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。

近年来，国家有关部门亦着力推进PPP政策规范工作。2017年7月，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开向社会征求意见。2017年11月，国家发展改革委印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展。2018年3月《国务院2018年立法工作计划》发布，PPP条例列入其中。

此外，国家发展改革委与有关部门也印发《关于吸引社会资本参与体育设施建设的通知》，从丰富和完善公共体育设施供给模式、稳妥有序推进PPP模式、采取多种方式吸引社会资本参与公共体育设施建设运营等方面提出了目标任务，并从加大资金保障力度、扩大公共体育设施项目融资渠道、加大配套政策支持力度、做好信息统计和公开等方面提出保障措施。