【PPP他山之石】英国PFI改革回顾

在中央对地方政府债务余额实行了限额管理，并且在城投公司和土地举债方面也做了限制的大环境下，PPP模式就自然成为了发展基础设施建设和公共服务的重要选择。但是，随之而来的是，地方政府为了响应国家的改革号召，同时也考虑到未来的项目补贴，于是便拿了许多一般融资模式的项目以PPP模式进行包装向国家发改委进行申报，进而造成了我国PPP项目总量大，但签约率低的尴尬局面。但纵观世界PPP发展历史，同样的发展状况在英国也曾出现过——由于2012年之前英国政府的制度安排为PFI项目提供了一系列的补贴刺激和鼓励措施，因此就削弱了参与方对项目最优盈利模式选择的客观评估，进而导致了PFI应用在了许多并不适合此模式的项目上，造成项目物有所值的失败。为此，2012年开始，英国财政部大刀阔斧地开始了PFI的改革。通过收集各行各业利益相关方对于PFI模式的看法和建议，同时利用不同方式召开了多次公开商讨和辩论，为PFI向PF2过渡的改革提供了完善的依据，并获得了更多公众的认同。我们认为这些经验都是值得参考和借鉴的，所以特别通过各方资料将这个过程进行还原，并将相关的改革方案进行梳理，以更为客观地评价我国PPP改革进程中的种种现象，并希望能够从中学习到一些较有价值的改革方法。

英国的PPP概念非常宽泛，只要是具备公私部门之间联合工作和风险共担特征的项目都可以称其为PPP项目。这包括基于中短期合同的外包型服务、特许经营类项目、或者基于长期项目合同的私人融资计划，即PFI模式。由于我国近几年在PPP的发展方面借鉴了很多英国公私合营和PFI改革的经验，因此本文立足于2012年开始的PFI改革——改革之后的PFI项目被英国政府称为PF2，对这次改革中的具体措施进行了一次梳理，希望对还在PPP摸索阶段的我国有一些借鉴意义。

从1992年英国提出PFI到2012年的20年间，英国在改革和创新公共基础设施和公共服务提供的方式这一方面成为了全球领先的探索者——该国民间资本在市场竞争中所体现出的效率最大化、专业技能、创新意识、风险管理能力以及对商业机遇的最优化利用能力已然成为了全球PPP参与方的典范。根据英国的经验总结，一个成功的PPP项目亦可以促使公共部门学习私人部门项目管理运营过程中高效的制度和专业的技能等其他丰富的经验从而提高公共服务的质量和效率，使其为公众带来的效益最大化。

然而，即使对于英国而言，也不是所有的PFI项目都能达到预期的效果——虽然PFI模式在英国已经历了20年的发展，并已在超过700个项目上（私人部门总投资额约550亿英镑）充分实践，但英国各界对于PFI模式的资金效率和项目效果依然存在诸多质疑，这包括：公共服务灵活性不够、信息透明的缺乏、风险分配的不合理、对政府资金的使用是否存在浪费等等。并且在公共服务领域有一些非该服务领域专业的投资者将PFI模式当成了资本运作的工具。此外，还有一个突出的问题是：由于此前英国政府的信用制度设计为PFI项目提供了一系列的补贴刺激和鼓励措施，因此削弱了参与方对项目最优盈利模式选择的客观评估——此情况与目前国内多地的PPP项目申报目的类似，进而导致了PFI应用在了许多并不适合此模式的项目上，造成项目物有所值的失败。为此，2012年开始，英国财政部大刀阔斧地开始了PFI的改革。通过收集各行各业利益相关方对于PFI模式的看法和建议（call for evidence），同时利用不同方式（例如双边会议和圆桌会议）召开了多次公开商讨和辩论，为PFI向PF2过渡的改革提供了完善的依据，并获得了更多公众的认同。

（来源：http://www.nlgn.org.uk）

通过对主要问题的充分总结并为问题尽力找寻相应客观有效的解决措施，PF2的新政策框架最终很好地回应了来自英国议会、公共部门以及纳税人的顾虑，包括：1）通过扩大股权融资和债权融资的来源来提高项目资金量并提升融资效率；2）明确中长期PPP项目中各方的责任和义务，并增加项目信息的透明度，同时提升投资方获得的股权回报的确定性；3）简化项目采购流程，提高项目采购过程的效率，同时减少采购过程的成本花费；4）在项目合同的制定和公共服务的提供方面采取更为灵活的方式，减少私人部门的风险溢价和公共部门不必要的费用支出；5）利用各种融资创新方式促使纳税者也能够成为PPP项目的投资人或股东，并分享项目投资回报。

下表总结了PFI阶段的主要问题和PF2改革的要点：

PF2项目操作方面的改革实践

为了有效解决上述出现问题，英国政府制定了一系列的具体措施。我们将通过下文对这些措施进行简要介绍。

一、 融资方式多样化，尤其鼓励政府参与股权投资

对于英国的一些PFI项目，由于有政府固定的补贴作为保障，使得私人投资者得到了超出预期的高收益（windfall gains），从而导致投资者失去了对项目进行长期投资管理的耐心。而这一状况也削弱了公共部门对项目物有所值的信心，因此政府希望通过政府参股项目的形式增强公共部门和私人部门的伙伴关系以及项目的信息透明度，并希望引入更多有投资长期公共服务项目想法和需求的投资者（比如养老基金等机构投资者），从项目开始初期便进行股权投资。英国政府主要采用了以下方式来达到这一目标。

（一）以资金来源竞争机制出让一部分私人股权（funding competition），即拿出一部分股权为对项目感兴趣的投资商提供竞争投资的机会。一方面，政府希望引入像养老基金这样能够进行长期投资的机构投资者，但另一方面因为缺乏领域相关专业技能和资源，为了避免风险，这些机构往往不愿意在项目前期直接参与投资。因此，在采购的特定阶段（当项目操作手册和商业模式基本确定，且融资模式确定之前）利用这种股权投资竞争机制将为更多投资者提供投资机会，也使政府有余地在更多不同类型的投资者中进行选择，并通过竞价使融资成本趋于合理，从长远来看，多利益相关方对其资产价格的制衡，可减少私人投资者在项目建成之后在二级市场进行股权交易而谋取暴利的发生概率。

（二）英国政府于2013年7月发布了官方的《股东协议》（征求意见稿），并于2013年10月发布了正式的《股东协议模板》（PF2 – HoldCo/ SPV Shareholders' Agreement）。作为PF2标准化合同的一部分，这份标准的股东协议明确了负责实施项目的项目公司各方股东的相应责任和义务；股权回报的分配应该如何确定；政府作为股东向董事会派遣公共部门观察员的权利等其他相关协议。该标准化的股东协议使PF2项目的采购及实施流程更加高效化，大大降低了时间和资金成本。

（三）所有PF2项目的股权投资工作纳入英国中央财政部门统一管理。为了避免当地政府既是投资者又是采购者而产生的潜在利益冲突，PF2项目的股权投资将放在英国财政部下以商业为主的相关部门来统一进行投资管理，从而达到与采购部门相分离的目的。同时该部门将负责向各项目公司指派代表公共部门方的董事的职责。该部门将由经验丰富的专业投资人员来进行管理，负责所有PF2项目的投资监管理情况并做出商业决策。比如可以通过对多个项目进行投资组合管理，将风险在不同项目之间进行分散，从而降低公共部门的总体风险。同时，政府必须保证公共部门与私人部门的股权投资在平等条款的基础上进行，以确保适当合作关系得以权衡。

（四）政府股权投资的非强制性。股权投资虽作为英国政府在PF2中大力鼓励的一种投资方式，但政府同时意识到，对于某些项目（尤其是政府直接采购的服务类项目），可能并不适合进行政府投资。因此，政府也明确提出，虽然股权投资是一种鼓励方式，但并不是所有的PF2项目都必须使用，在实际情况中必须要根据项目的类型和PPP的模式选择合适的融资方式。

二、 更高效的采购流程

跟一般项目的采购方式不同，PFI/PPP项目的采购流程由于其涉及到项目设计、建造、融资、维护、运营等过程，所以项目复杂度高，项目周期也较长。另外，由于PFI项目涉及到不同的私人投资者，这会给整个采购过程增加更多的时间和资金成本——因为民间投资者大都会以自己的尽职调查为基础进行内部商议并做出最终投资决定。在PFI的实施过程中，从项目开始招标到融资模式的确定（financial close）平均时间周期为35个月左右——最长的一个项目采购周期长达60个月。为此，在PF2的改革中，政府将采购流程高效化和低成本化作为改革目标之一，并实施了以下主要措施。

（来源：英国财政部）

（一）加强公共部门采购能力。通过职能培训等方式加强采购部门人员的商业策划和谈判等一系列能够确保PF2采购效果及项目物有所值的技能——与中国一样，由于采购的作用在政府部门一直被低估，所以英国政府通过专业的职业规划和机构安排提升采购人员在政府职能部门中的受重视程度，鼓励政府公务员将该领域作为潜在的职业发展方向，来提升政府采购人员的参与培训工作的积极性。其次，英国内阁办公室尤其重视政府不同部门对大型基础设施的管理能力提升，所以通过与牛津大学合作建立重点项目领导学院（MPLA），来对高层领导进行相关的项目领导能力、技术性交付能力、商业能力及其他管理重要公共服务项目的综合能力进行培养。并要求对于未来的PF2项目，只有通过了该项目培训的政府领导才有资格领导和管理主要的基建或公共服务项目。

（二）利用中央采购部门进行集中采购。英国政府通过借鉴加拿大的PPP项目经验，发现设立集中采购部门对项目采购流程的高效完成至关重要。由于一些PPP项目涉及到不同的政府部门，而每个部门可能都有自己的采购部门，这样就造成了采购过程的碎片化和低效性。通过将不同部门的采购任务集中起来，建立针对某一PF2项目的集中采购部门，将对缩短采购过程的时间和成本发挥巨大的作用。

（三）建立严格的采购时间表，原则上不超过18个月。英国政府为以后的PF2项目制定了透明且严格的采购计划时间表（从项目初始招标至融资方式确定的整个过程），为公共部门和私人部门有效地进行计划和准备提供依据。PF2项目的具体时间表还会与政府出具的承诺函共同公布，明确规定从招标开始到中标者选定期间的采购时间不得超过18个月，否则该项目将被取消（除非得到相关政府部门批准）。

（四）制定标准化采购文件。 英国政府制定并更新了一套综合的标准化采购文件，包括：更新了最重要的PPP项目指南——标准化PF2合同（附带PF2用户使用指南）、PF2项目标准设备管理产出说明、PF2项目的标准化支付机制、以及PF2项目精益采购指南。这些逐渐完善的文件体系将显著减少政府和私人部门在项目文件细节谈判上耗费的时间。另外，在PFI采购过程中，政府发现私人部门的投标者会将大量时间和资金花费在项目前期设计上，但有时这些前期的准备工作可能和项目内容或项目进度并不相关，因此英国政府建议在招标时应该尽量明确项目设计要求和期望结果，这样可以大大节约投标者的时间和资金成本，提高整个采购过程的效率。

（五）加强对PF2项目前期准备的彻底审查。政府的PF2精益采购流程要求政府在正式招标之前需进行足够的项目尽职调查和各方参与，以保证项目在完全准备好之后才会推向市场，也会为受邀请的投标者提供完整的项目参考（包括项目细则，供应商选择和合同授予标准、具体条款和项目实施计划表）。英国财政部也发布了项目正式招标之前的项目准备清单（project preparation check），包括：项目规划和发展简要说明、项目完整的场地信息、征地计划和进度、解决就业问题的相应计划、前期市场调研报告、表示遵守相关标准文件的承诺函、主要项目领导层对于采购计划和主要里程碑（key milestones）的承诺函、项目采购人员能力检查、项目担保和批复计划、以及项目各利益相关方签署项目商业计划书。

三、 更灵活的服务提供

在传统的PFI项目中，私人部门承担所有的“软性服务”的维护运营责任，并对其进行报价（反应在投标过程中）——私人部门通常会将这部分服务分包给其他供应商或设备管理商。同时，私人部门也会负责项目运营过程中的设备更换，其费用从专门设立的“项目生命周期基金（Project Lifecycle Fund）”中扣除。在众多PFI项目的实施过程中，政府发现虽然在合同中规定了长期的义务和责任，但是在项目实际运营和预算方面，政府方面支付的费用并不能得到良好的价值反馈，另外“项目生命周期基金”的管理透明性也得到了政府和公众的质疑。例如，在某一PFI项目中，政府发现其电源设备的平均安装费用比市场上其他供应商高出54%。为了改变这一现状，政府在PF2改革过程中在这一方面提出了以下措施。

（一）取消PF2项目合同中的“软性服务”。“软性服务”一般包括为了维持资产或设备正常运行而进行的日常支持服务，例如清洁、饮食、安保、邮政、环卫等等。在过去大多数PFI项目中，这些服务直接包含在了项目合同里。在改革后的PF2项目合同中，原则上这些服务都会排除在整个项目合同之外；当需要时，再由政府与私人部门直接签署单独的合同。当然，在某些项目中，如果这些“软性服务”与整个项目的运营和资产管理难以分割，当其服务内容包括在一个项目合同中对项目的交付更加有利，那么也可以不用从原有项目合同中去除，但是必须进行清晰的物有所值评估并得到英国财政部的批准。

（二）项目合同全过程的灵活性。由于项目实施过程中会发生各种始料不及的情况，保持项目合同中某些服务的灵活性将有利于整个项目顺利的开展和达到物有所值，减少各利益相关方不必要的争端。英国政府针对项目合同全过程的灵活性也提出了建议和指导。在项目合同签署之前，政府采购方就应该根据服务费用、现有资源、边界风险等因素权衡考虑是否所有的运营维护服务都应该纳入项目合同中。为了提高项目合同执行期间的服务灵活性，竞标单位在投标时会被要求制定一份灵活的服务计划清单（可以灵活的从项目合同中纳入或取消），采购部门应该以年度评审的方式来阶段性决定该项服务是应该由私人部门还是公共部门来承担。另外，PF2标准化合同中也对公共部门和私人部门所应承担的服务范围进行了明确界定。项目合同到期的灵活性主要体现在和资产移交相关的条款。PFI是基于整个项目生命周期而建立的双方关系合同，因此在项目开始时便要对到期后资产移交的各项要求进行规定。在以前的PFI项目合同中，很少允许政府部门在合同期间对资产移交要求进行修改变更，而在今后的PF2项目中，政府部门将有权利根据其需求和实际情况对资产移交要求进行适当修改。

（三）提升透明性和利益分享机制。为了提高PF2项目全生命周期费用收支的透明性，政府采购部门和私人公司之间将采用公开透明的项目信息审查制度（Open Book Approach）。该制度要求公共部门和私人部门每五年对项目的预算支出进行全面审查，以确认项目计划支出和实际支出的差额，记录任何超出的项目支出部分或盈余部分，并提出优化改进的建议。当项目合同到期时，若累积的“项目生命周期基金”还有盈余，则由公共部门和私人公司分享。这种透明的信息审查制度将有效地调查项目费用的支出情况，及时作出相应措施，保证公共部门财政支出的合理性和高效性。

（四）提升服务交付的效率。为了提升项目的服务质量和效率，PF2项目提出了标准化服务产出明细模板和标准化的支付机制。尽管不是对于每个领域都适用，但是该模板的大体框架可以为衡量PF2项目的绩效评估工作提供一定的帮助。这些标准化的模板和文件都包含在PF2标准化合同当中。除了标准化的文件要求之外，PF2项目还强调公共服务的周期性效率评估（每2-3年进行一次）。这些评估也应用在了过去的PFI项目中，例如2011年英国政府发起的PFI运营效率提升项目（The Operational PFI Savings Programme），就是利用周期性的项目绩效和合同管理的评估，为现存的PFI项目节省了很多资金，包括运营设备的节能运行、特定服务的分包、创新技术的使用等等。在今后的PF2项目中，周期性的公共服务绩效评估将作为公私部门交流的重要领域之一，也是为公众提供高质量公共服务的重要保证。同时，该效率评估工作应该与上文提到的5年一次的项目信息审查机制结合起来，使各利益相关方对项目的信息有一个全面综合的了解，并为项目的可持续性提供改善的机会。需要注意的是，PF2提出的周期性效率评估工作并不排除合同要求的项目运营优化措施，也不能代替合同要求的其他绩效报告的相关工作和文件。

四、 项目信息更加透明

提升项目信息透明性是PF2改革过程的解决重点。英国政府也引入了一系列措施使未来PF2项目体现出更高的透明性，解决来自包括英国议会、采购部门、社会资本和公众等各利益相关方提出的一系列诉求。因此，基于各方的需求和协商，英国政府采取了一系列信息披露方法，以保证其解决方案既能借鉴现有的国际最佳案例，又不会给各利益相关方，尤其是私人社会资本带来过多要求的负担。英国政府采取的提高项目信息透明性的措施主要包括以下几个方面。

（一）提升PF2项目的外部透明性。提高PF2项目对外部的透明性有助于提高公共部门和公众（纳税者）对于项目物有所值的信心；同时有利于私人部门提高其项目的商业规划和服务交付的效率。提高PF2项目信息的外部透明性主要通过以下措施实施：1）通过政府共同投资项目公司来实现。如前文提到，公共部门以股权投资的方式参与项目会使政府在项目公司董事会的层级上对项目情况有更详细的了解，包括项目的财务状况。另外，财政部每年会发布公共部门投资报告，里面将包括政府对所有PF2项目股权投资的实际和预测股权回报。同时，地方政府在董事会观察员的身份也会对提高项目透明性和促进公私双方的信息分享起到促进作用。2）私人部门需要向财政部提交实际和预测的股权回报信息。为了确保公共部门和私人部门的股权投资回报率相符，英国财政部要求私人部门提供其实际和预测的股权回报信息并会周期性的对外发布。PF2标准化合同还规定了股权信息计算和报告的方式以便提高这些信息的可读性和可比较性。3）提高政府项目审批流程的透明性。在PF2改革过程中政府也收到了很多来自私人部门的建议，表示政府审批流程的不公开和不明确为其带来了很多资源的浪费，尤其是在采购阶段和项目执行阶段。因此，英国财政部进一步梳理了政府项目的相关审批流程并建立了项目审批追踪系统（illustrative project approvals tracker）并与2013年公布于官网上。 4）提升资产负债表表外负债的透明性。在过去很多PFI项目中表外负债的方式造成项目的信息不透明一直被诟病，为了更好的控制PF2项目的债务管理，英国政府将对PF2合同的表外负债保证进行总量控制并进行报道。若实施到位，该措施可能成为管理表外负债的国际最佳实践案例之一。5）提升项目信息的可访问性和可用性。无论是某个单独项目的信息还是宏观层面的PPP项目投资信息，英国政府都鼓励用简洁易懂的方式向各利益相关方公布。另外，由于政府的PPP项目对于私人部门的商业规划和市场调研非常重要，因此在公布诸如项目投资，项目进程的等信息时需要尽量细节化和标准化。英国政府还要求在发布PF2项目招标或合同信息时必须使用官方的招投标系统（Contracts Finder）或使用政府专门的项目招标通道网站。通过这些渠道，任何人都可以清晰地查看合同总额大于一万英镑以上的政府项目合同。

（来源：https://www.gov.uk/ ）

（二）对采购部门提高项目透明性。在传统PFI项目中，项目合同要求项目公司应该向政府采购部门提供项目财务和管理的信息以便采购部门更好的监督和管理PFI合同，但这种信息提供要求并没有形成周期性的报告机制而往往基于采购部门的主动要求；再加上采购部门的能力和意识不足，以及没有充分利用其应有的权利，因此这种安排往往流于形式。在新的PF2项目合同中，政府针对采购部门所需信息的透明性和汇报制度也进行了一系列改革，主要包括：1）对项目的商业保密性和非保密性信息有了明确的界定；2）对项目合同中要求的信息描述的尽可能简单清晰，对一些容易对合同双方造成歧义和模棱两可的用词进行进一步明确；3）将定期向采购部门提供项目特定信息列为私人部门服务中的一部分，写入项目合同内，并计入项目绩效考核内容。

五、 合理的风险分配

合理的风险配置可以说是达到PPP项目物有所值最重要的一个环节，但在传统PFI项目中，由于项目长期的合同风险被过多的转移至私人部门，导致其向公共部门收取过高的风险溢价，从而导致项目并没有达到真正的物有所值。

（一）合理配置风险的基本措施。合理的风险分配的主要目的是为了提升项目的物有所值，而不是最大化风险转移的行为本身。在PF2项目合同中明确表示了公共部门应该承担的风险：主要包括法律法规变更的风险、公共设施（水、电、燃气等）使用的风险、项目场地被外源污染的环境风险以及对场地尽职调查和法定权利进行担保的风险。PF2项目合同对每一项主要风险都进行了明确的定义和界定，同时也对公共部门如何缓解和管理这些风险，以及风险发生时双方协调的机制进行了建议。比如，即使公共设施使用风险归属于公共部门，但如果使用效率过低且没有达到预先达成一致的使用效率标准时，公共部门有权要求私人部门对建筑或设施进行整改，或交付超额费用。相反，公共部门则需要对公共服务费用（水费、电费等）的变动承担责任。

（二）提高保险资金的物有所值。引入保险支付可以用来应对风险发生所造成的损失，尤其是那些低概率、高影响的风险事件。项目实施期间，尤其是运营期间的保险费用优化会对项目的物有所值产生较大影响。在PF2的项目合同中，公共部门允许在保险费用市场变化的风险方面承担更多的义务，这样可以减少私人部门为应对这些风险而不断积累的预备金。另外，PF2项目合同还规定在项目运营期间，可以灵活地更改某些具体风险的分配，将一些临时风险由政府或采购部门来承担，而不是由承包商向市场进行投保。

六、 高效性和物有所值

可以说整个PFI改革的过程就是如何提高项目物有所值的过程。前文提到的各种措施的最终目的都是为了提升项目的物有所值，确保公共部门和公众（纳税者）的权益。通过政府股权投资，优化采购流程和提升采购能力，提高服务提供的灵活性，透明的项目生命周期评估，在合理配置风险的前提下提高公共部门的资金补助，拓宽稳定长期的债权投资来源等等措施，英国正一步步向着更高效更透明的公私合作关系迈进，这不仅包括改革之后的PF2新项目，也包括还在进行当中，但还需要进一步优化的PFI项目。

（一）现运营的PFI项目的效率和资金节约。如前文所述，英国政府在2011年7月宣布将从正在运营的PFI项目中节省至少15亿英镑的承诺。这一计划（即前文提到的PFI运营节省项目）涉及到中央政府和地方大大小小近700个项目，横跨不同的部门和领域，其总体目标包括: 1）对英国现有主要PFI项目的合同审查，提升项目效率和物有所值，以达到至少15亿英镑的财政节约；2）调查一些能够提高项目绩效的实践做法向市场推荐，并将其融合到PF2项目改革中；3）开发并推行一些以促进PPP合同双方伙伴关系的基本行为准则（Voluntary Code of Conduct）。这次PFI审查项目由英国财政部专门组织的中央小组带头，地方政府和私人部门的全面配合，着重从合同期限、合同管理、项目融资、运营服务范围和非运营服务因素（如保险）等方面进行审查和修正。具体来看，这些能够达到财政节省的主要途径有：1）重新谈判项目合同范围，包括取消不再需要的服务内容、减少过于细节繁琐的绩效评级、优化运营维护计划、取消不必要的合同包；2）优化风险分配，包括将能源消耗的风险重新转移至政府方、对于到期移交的资产要求降低至合理的级别、保险费用的减少部分共同分享；3）提高项目运营效率，包括提高建筑物的使用频率和效率、通过技术更新提升能源使用效率、利用政府购买电力来减少公用服务的费用、将同一供应商的服务合同合并起来以减少管理费用且达到规模效应；4）减少支出浪费，包括减少不必要的超额工作时间、精简项目行政流程、封存不再使用的设备、对未充分使用的资产进行多功能使用、修改并未反映真实情况的通货膨胀设定；5）避免其他的财政支出，包括优化合同管理并取消不必要的手续费和服务费、简化合同变更的流程和费用等。

到2012年底，通过这些具体措施的实施，该项目对英国财政节省的支出远远超出了预期的15亿英镑，而这仅仅只来源与100多个项目的审查和修正，并且不以减少关键的公共服务内容为前提。由此可见，PFI项目中确实存在着大量的政府非必要性支出，私人部门的运营效率也不见得是无可挑剔，随着项目的进行，对项目管理和运营效果的长期跟踪优化才能实现真正意义上的物有所值。

（二）选择合适的项目交付方式。像PFI/PF2这样整个项目生命周期基本全由私人部门负责的项目交付方式并不是英国政府唯一的选择（英国政府针对适合PF2模式的项目做了明确的项目特征建议，比如项目投资低于5000万英镑的项目不适宜使用PF2），根据项目设计、建造、融资、维护和运营各个阶段的责任分配，政府需要进行全面衡量和比较，充分考虑其他类型的PPP模式，比如总承包、设计-建造、租赁合同、战略性合作、特许经营等等。另外，英国政府还在不断的尝试和鼓励更加现代创新的公共服务提供方式，比如员工主导共同体（employee-led mutual， ELM）和社会慈善型公司参与。尽管这些不同的选择方式会使项目前期评估变得更加复杂，但却会充分调动社会创新力量和资本，从而实现政府最首要的目标——确保项目的物有所值和公众利益。

从具体项目评估的层面上来讲，英国政府开始逐渐降低对于PFI/PF2模式的潜在激励，比如在2010年取消了鼓励采购部门进行PFI项目的激励措施。由于PFI项目的复杂性，所以在其评估方法的制定和引导会比其他模式更为详细，这也造成了采购部门对PFI模式比其他模式的评估深度更加深入，因此更倾向于使用该模式。由此，英国政府制定了基础设施采购路线图（Infrastructure Procurement Routemap），并更新了以前主要针对PF2项目的物有所值评价指南，以覆盖更多合作模式的评价方法，指导采购部门如何根据项目类型和风险特征选择合适的合作模式。同时强调采购部门应该对不同PPP模式一视同仁地进行物有所值评估，不带任何偏见地制定科学合理的决策（通过定量和定性综合评价）。英国财政部发布的绿皮书（The Green Book）对基础建设和公共服务项目鉴定和评估的总体方法做了全面的要求和描述。

英国改革后的第一批PF2项目为总投资为17.5亿英镑的重点学校建设项目。英国财政部将和教育部、国防部和健康卫生部等加强合作，在优化PFI的基础上，开始探索一系列利用PF2和其他PPP模式实施新项目的可能性。

七、 长期债权融资

对于基础设施和公共服务这类期限较长的项目合同，英国政府仍然倾向于选择长期稳定的可持续融资方式。然而，PF2改革前后的全球经济环境导致银行长期贷款受限，基础设施项目的长期融资成本飞速提高，保险业对项目的信用评级收紧，可利用的银行长期贷款数量也急剧减少。尤其在2008金融危机之后，银行贷款的成本不断增加。显然这些成本并不是直接跟项目风险正相关，而是侧面反映出银行自身的长期资金成本。因此跟2008年之前的低利率贷款相比，这些高成本的债权融资也直接降低了项目的物有所值。如何确保债权融资的成本是项目风险的直接反映而不是因为银行自身资本成本的增长，是英国政府进行PF2改革的期望和引导目标之一。 为了解决重大项目面临的融资困难，英国政府采取了一系列引导措施，包括建立政府担保机制、与日本国际合作银行（JBIC）签订基础设施投资备忘录、成立绿色发展银行（GIB）刺激绿色基础设施的发展并撬动私人投资、创建养老金投资平台等等有力措施。

债权融资的另外一个作用就是在一般情况下，这些借款方（例如银行贷款方）会在项目前期进行全面的尽职调查，对项目风险进行预判并制定严格的风险缓解措施；在项目实施期间，债权人（贷款方）也会进行项目绩效检测并及时解决出现的问题。这些至关重要的尽职调查和严格的监督反馈制度将有助于项目的成功交付运营和最小程度地降低违约率。PF2项目将依然推行项目生命周期尽职调查，但是将在以往较为固定的债权融资模式的基础上建立更多灵活性，同时接受更多不同的投资渠道。

（一） 拓展债务融资的渠道。为了应对全球债务市场的改变，英国政府鼓励在PF2项目中拓展债券融资的渠道。在这个过程中，政府直接和机构投资者、银行、信用评级机构以及欧洲投资银行合作一起评估多种融资模式的可行性，并研究为了满足投资者的要求所需具备的项目信用要求和项目特征。如前文所述，由于采用了资金来源竞争机制，政府在采购时要求投标者提供长期融资解决方案（银行债权投资一般不会提供过多资金解决方案计划），在这种要求之下，预期机构投资者将会成为PF2项目重要的投资主体。然而机构投资者在新一轮的PF2项目中也面临一系列的问题：1）传统的机构投资者很少对缺乏保险公司担保的PFI项目进行投资，所以一定程度上缺乏评估项目风险的资源和专业能力；2）以前一些机构投资者因为建设风险而倾向于避开不成熟的基建投资，但是PFI项目的低违约率和稳定可观的回报也许会重新吸引这些投资者，但还需要准备相应施工风险支持对策；3）根据欧洲偿付能力II指引（Solvency II Directive），保险业对资产的投资管理也需要考虑更多风险因素，因此可能导致更高的资本要求（同巴塞尔协议III对银行的要求类似）。为了避免高利息的融资成本，PF2项目需要达到比以往PFI项目更高的信用等级。这些机构投资者面临的问题直接导致了PF2项目自身是否具备更高融资条件。

（二）项目增信方式。为了满足机构投资者的投资要求，PF2项目的信用等级可能要达到A-到BBB+的范围。项目的增信措施主要包括项目资本结构的改变，比如增加承包商的资本投入或者项目风险配置的改变。另外，夹层融资和担保也可以为项目增信以达到吸引长期优先债务融资的目的。通过英国政府与各金融机构（包括评级机构、机构投资者和银行等）的合作发现，一个较大的分歧在于——项目主要风险到底是处在建设阶段还是运营阶段。为此，英国政府建议，PF2项目公司可能会设立一部分风险资金（20%~25%）来预防项目现金流方面的风险和波动，而这一比例仅是对于房屋类的基建项目（如学校、医院等）的要求。对于其他可能有附加风险的领域和行业，这一比例可能还要更高。这部分风险资金可以由股权和次级债权或者其他融资方式组合而成，以此作为优先债权融资的“保护层”。

图4：项目公司资本结构（*风险资金可能包括夹层融资等方式为优先资金增信）

（来源：英国财政部）

（三）其他银行机构。自从2000年以来欧洲投资银行（EIB）已经于英国政府签署了超过60亿英镑的PPP项目，这其中包括铁路和城际快线等重要的基建项目。其投资方式也是多种多样，包括直接贷款、中等期限贷款、增信措施和各项发展赠款等方式。对于今后的PF2项目，政府依然鼓励利用欧洲投资银行的优势进行项目债权融资。

另一方面，对于商业银行来讲，虽然受金融危机的影响，很多商业银行取消了长期借款或者提高了贷款利息，但是对于PF2项目来讲，商业银行依旧可以在融资过程发挥很大的作用——一些银行和其他的金融机构已经开始制定相关的提议，作为主流机构投资的补充。这些方式可能包括：1）为建设风险或其他一些投资者尽量避免的风险进行担保；2）通过夹层融资为优先债权投资增信；3）提供短期流动资本或者过渡性融资服务；以及4）利用传统优势担任控制债权人或者受托人的角色。在这些已有方式的基础上，英国将大力鼓励商业银行和金融机构开发更多多样化的金融产品，从而继续推进英国基础设施和公共服务项目的发展。

英国PF2改革从项目全生命周期的角度出发，促进了英国PPP的发展。当然，这些改革措施只是手段，而发展优化的最终目的还是提升项目的物有所值。反观国内PPP的发展现状，多少有些本末倒置，项目融资功能被过分放大，而项目物有所值评估则流于形式，更不用说全生命周期的评估和优化。 从领域来看，几乎所有PPP项目最终的受众和买单者都是公众，因此如何提升我国PPP项目对于公众纳税者的物有所值，还需要政府、金融机构、社会资本和咨询机构的共同努力。

另外，在PFI改革的过程中，英国政府更加明确了Public-Private Partnership关系中Public的责任。相比于以往PFI模式中政府过于依赖于私人资本的态度与做法，此次改革可以说是英国政府藉由PF2模式向PPP的本质更加靠近了一步。通过充分利用和学习资本市场的竞争和创新，政府将逐渐提升公共部门自身的决策和采购能力，使其与私人（社会）资本站在相近的起跑线上，这样才有可能建立可持续的伙伴关系。虽然政府的优势在于政策引导，但是对于强调合作关系的PPP来讲，比政策更重要的是政府的能力和诚信，这也是建立任何健康的合作关系的根本基石。