【润扬观点】基于财金〔2019〕10号文--园区类PPP项目实施建议

薛然  硕士，基金从业资格证，咨询工程师（投资），河北润扬项目管理有限公司，总工；河北省PPP研究院副主任

根据财金〔2015〕21号文第十六条“运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。”以及，财金〔2019〕10号文中“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。”

我们认为两个运营补贴支出的概念是相同的，项目公司（或社会资本，以下不再重复）前期投入的建设成本在未来运营期的时候，不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排支出，堵住了政府性基金预算等作为PPP支出的口子。

我们假设上述观点成立，那么园区类PPP项目怎么去实施呢？我们提出以下建议供参考（我们提供的建议基于降低政府方的一般公共预算支出为目的）。

1、加大政府方股权支出比例

园区类PPP项目投资巨大，如果能在当地财政承受的范围内，建议加大政府方股权支出，相对应减少了项目公司的支出，政府方在未来运营补贴支出可相对减少，符合财承的相关要求，不突破10%的红线。

2、可参照北京地铁四号线分“A+B包”

众所周知北京地铁四号线“A+B包”的经典PPP案例，园区类PPP项目也可参照北京地铁四号线进行实施，政府方可对园区类投资较大或者前期难度较大的土地整理、部分公建、基建自己实施，其他公建、基建、设备采购等可交由项目公司，以减少项目公司的支出，降低政府方未来运营补贴支出。

3、用好政府性基金预算

（1）政府性基金预算属于专款支出，用途一定需符合政府收支分类科目，符合支出的科目，可用于或者说抵减项目公司的部分投资支出，因此也降低了未来政府方运营补贴支出。

（2）政府基金预算结转给一般公共预算

根据《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）提到“各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用。结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%”。《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）要求“加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。暂时保留在政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应补充预算稳定调节基金统筹使用。”

可以参照上述政策，政府可将部分政府性基金预算结转给一般公共预算统筹使用，使一般公共预算“分母”加大。

4、政府债券

2019年财政部将大幅增加地方政府专项债券，大幅增加地方政府专项债券，严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。强化财政投入保障，深入推进贫困县涉农资金整合试点，加快扶贫资金动态监控机制建设，支持精准扶贫精准脱贫。

园区类项目符合专项债券范围内的，可积极申请专项债券，以降低项目公司相应支出。

5、转移支付

当地政府可在符合相关政策要求下，申请上级财政的转移支付，以达到降低“分子”，增大“分母”的作用，最好相关的转移支付能用在园区项目上。

6、专项资金

园区类PPP项目涵盖子项很多，子项项目中可能有符合上级专项资金补贴（或补助）的政策，政府方可协助项目公司积极申请专项资金，以降低政府方运营补贴支出。

7、尽量挖掘使用者付费

园区类PPP项目涉及的使用者付费可尽量挖掘，如供水、供热、广告、停车场、冠名权等，合理的包装使用者付费，可有效减少政府方运营补贴的支出。在绩效考核机制中，可设置一些激励项目公司挖掘使用者付费的考核机制。

8、做好产业发展服务

园区类PPP项目对项目公司最具考核能力的就是产业发展服务，园区宣传的好，各项优惠政策设定的好，基础设施配套建的好，选址位置好，可有效吸引大量企业入园，随之可以增加园区政府性基金预算收入和一般公共预算收入，政府有钱了，自然有钱能支付给社会资本，形成良性循环。在考核机制中，可对项目公司的产业发展服务设定相应指标，已达到良性循环的效果。

“广义”的观点属于讨论项，在财政部无解读的前提下，我们抛出一些观点，已期抛砖引玉。

讨论观点如下：

1、建议园区类PPP项目的建设与运营分开计算

我们考虑按照“实质重于形式”原则，对于项目公司提供的建设成本，在符合政府性基金预算支出科目的前提下从政府性基金预算中支出。相当于可用性付费的支出资金来源为政府性基金预算。

财金〔2019〕10号文提出的运营补贴支出，理解为在园区类PPP项目运营期运营维护的支出，这部分支出需从当地一般公共预算中支出中列支。

2、政府性基金预算要合理预测

在预测未来政府性基金预算时，需要咨询公司对接好当地自然资源与规划局，搜集好当地前三年的土地出让情况及相应地价，还要搜集好未来五年（最好是五年）的土地出让指标和已收储土地，合理预测未来政府性基金预算收入，以保守测算为主。

3、政策的对接

在2016年10月，财政部金融司发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）中提到“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。”以及《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号）中提到明确政府性基金预算在符合政策的前提下可用于PPP项目。并且在2017年底发布的重磅文《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）也为提及使用政府性基金预算额PPP项目需要退库、清库或者整改等。

按照财政部出文的逻辑性，在PPP条例没有正式出台前，作为重要过渡性的财金〔2019〕10号文，起着承上启下的作用，我们不应过度解读相应政策文件。随着中国城市化发展大趋势，城镇综合开发项目将会越来越多，地方政府一下子拿不出那么多钱，政府债券也略显心有力而力不足。我们希望利用好PPP模式，在合法合规的政策下，规范实施城镇综合开发类PPP项目（含园区类PPP项目等）。

以上“狭义”的观点和“广义”的观点，我们希望对已入库的园区类PPP项目，或者将要做园区类PPP项目的政府方、社会资本方、融资机构等带来一些参考建议。

编辑制作：宋志程