中国PPP是否是一个有效的基础设施融资工具?

PPP的规模、范围和类型

在中国，PPP被称为“政府和社会资本合作”。在2014年以前，中国PPP的项目总量仅为428个。2014年以后，PPP的数量几乎每半年翻一番，至2016年年底，这一数字达到了12，248。由于财政部在后一年进行了PPP清库，这一增长在2017年中旬停滞了。

PPP在中国不仅适用于经济型基础设施，也适用于社会服务类的基础设施。参照国家发改委有关传统基础设施的分类，经济型基础设施大约占全部PPP项目的70%。PPP的类型主要包括BOT、TOT、ROT、BOO、O&M、MC等。当前超过75%的PPP项目都是以BOT的形式开展的。

PPP：一种替代性基础设施融资工具

PPP在中国并不是一项新生事物。它在被引入中国后经历了三个阶段的发展。而每一轮PPP的发展都与基础设施投融资资金结构的变化密切相关。

第一轮中国PPP的发展于21世纪80年代。改革开放伊始，政府的财政能力较弱。与此同时，地方政府受到《预算法》约束，很难突破法律通过借债来进行基础设施融资。1985年，约有96%的基础设施依靠财政资金投资。为了拓宽基础设施投融资渠道，一些地方政府开始通过BOT的形式引入外资。

第二轮PPP发展开始于PPP的快速增长，结束于1998年PPP热潮的减退。1994年的分税制改革重新调整了央地财政关系，地方政府的收入减少了，但支出责任却增加了。在这一时期，土地财政得以萌芽。同时，受制于《预算法》，地方政府的借债工具也较少。中央政府鼓励地方政府进行有关BOT试验，吸引外资来投资基础设施。至1997年，约有36%的基础设施建设由PPP的形式融资。PPP的发展在随后的1998年暂时中止。PPP发展中止原因包括两点：一是伴随亚洲金融危机爆发，为了应对金融危机对经济的负面影响，中央政府于当年出台了国债转贷的政策以支援地方基础设施融资；二是大量PPP在前期工作筹备中存在违规现象，中央政府对不合规的PPP项目进行了清理。

第三轮PPP发展轨迹与第二轮相似。21世纪后，土地财政成为了基础设施的重要投融资渠道。2008年后，除土地财政以外，地方政府还依靠发放城投债的方式建设基础设施。而土地财政和城投债都不具备可持续性。2014年中央政府发布新《预算法》后，城投债的发放得到了严格的监管。为了应对基础设施投融资渠道资金结构的变化，PPP再一次获得了中央政府的重视。

PPP作为基础设施融资工具的有效性

我们认为，PPP目前还不是一种有效的基础设施融资工具。首先，PPP并没有吸引到足够的私营资本。一是PPP的合作伙伴主要是国企而非民营企业。财政部的一份2017年的报告显示，572个国家级示范项目的政府合作伙伴中有2/3为国企。为何政府的合作伙伴主要是国企？一种解释为政府主动选择国企。为了规避风险，政府优先选择国企。另一种解释则归因于政府能力、政府信用较低。例如，一位企业家表示，他只愿意与思想更为“开放”的地方政府进行合作。二是PPP项目推进较慢。PPP的落地率较低，这可能表明PPP项目对于私企来说缺乏吸引力。

其次，PPP还可能给地方政府带来一定的财政风险。目前，在PPP中企业主要通过三种方式得到回报：政府付费，使用者付费和可行性缺口补助。其中，政府付费和可行性缺口补助的PPP项目中，政府都负有一定的支付责任。而近年来，使用者付费的PPP项目份额逐渐收缩，政府府付费和可行性缺口补助类的项目比例则显著提高。考虑到PPP融资的成本高于政府融资的成本，政府将在未来为PPP支付相当的费用。这一笔费用信息并不透明，因而可能成为未来政府的隐形债务。

中央政府采取了一些措施来应对上述问题。例如，引进资产证券化来降低民营企业融资难度，严格禁止地方政府违规担保行为等等。然而这些手段是否能够加强PPP作为基础设施融资工具的有效性还有待观察。一是PPP可能并非有效的项目融资工具。许多学者认为，相比项目融资，PPP在项目管理上更具特长。二是引入PPP并不能改善已有的基础设施融资结构。在不改变已有地方政府行为逻辑的基础上，PPP可能只是为隐形债务提供了打开了一扇后门。