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本文“筹资”的定义，是指地方政府筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】，仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。本文部分内容引用了本文作者在法询金融“金融监管研究院”发表的《平台、PPP、棚改收紧后：地方政府如何筹资？》，引用已获授权，在此表示衷心的感谢。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。
本篇列举和讨论PPP发展中遇到的困境，我们试图抛开政策和制度体系、营商和诚信环境、交易和合同架构设计等次要因素，分析其根源症结所在，寻求突破瓶颈之路。
基于PPP的风险配置和节流节支意义，监管部门的初衷是化解或者至少是隔离债务，同时保持投资增势不减。但是，在采取目前使用者付费、政府付费、可行性缺口补助的分类管理测算方式过程中遇到的技术困难，影响了上述目标的实现。
PPP的回报机制三类划分法与原有19号文[1]的政府债务三类划分法，无法在技术上形成一一对应。
具体来说，除了占比极少的使用者付费项目能够与部分“有收益的公益性项目”形成对应关系之外，政府付费和可行性缺口补助类项目中，均存在着既有一部分“有收益的公益性项目”，又有一部分“无收益的公益性项目”的情况。
另外，由于在现实中建设成本与运营维护费的测算边界并不是很清晰，测算预估值也很难精准，导致对项目建设成本投资的财政净支出责任的测算比较模糊，可行性缺口补助项目中“有无收益”的比例也难以精确计算。
寄予在PPP之上的开源节流期望，由于缺少有效的技术工具以进行度量和测算；再加上现实中相当部分PPP项目的支出责任是相对刚性的，多种因素在客观上导致了难以阻止消费性项目内容的泛滥。
无奈之下，监管部门只好采取了“支出责任不得超出财承10%红线”的总量控制策略，无意中显露了PPP发展和监管的艰难。
由于PPP项目规模大、周期长，而且90%以上属于使用政府投资资金的项目，因此适用较为严格的审批程序，客观上形成的PPP项目审批漫长，成为了参与各方颇为头痛的问题之一。按照2018年业内一般的观点，较为顺利的PPP项目，大约可在10-12个月内完成审批。
在一年左右的时间里，项目时机、监管政策、政府决策、财力状况、银根松紧，甚至项目主体决策人本人往往都会发生变化。
审批周期较长，客观上也造成PPP项目本身应对地方经济发展所需的应急性能不佳。
PPP项目行业分布的细类大多数比较高大上，这些阳春白雪的顶级武功到了基层民间，就经常遭遇水土不服，坊间笑谈为“武功再高，不如菜刀”，比如高速公路、兴修水利、环境园林等等，我们多次走访考察地方政府时，地方也很无奈，按行业类型划分的PPP中，其中大多数类别与市县级地方政府所需的城镇化建设需求并不匹配，这也已成为PPP项目落地规模受限的主要原因之一。
由于很多PPP项目并不具备启动条件，在合作年限、熨平支出、压缩财承、风险配置、回报可行、融资可行、合规审核、满足本地经济社会发展需求等多方面的要求下，而设计的PPP项目实施方案，技术难度已达到了相当复杂的程度。日常所见的PPP项目，能够满足上述全部要求的实施方案少之又少。
专注于风险分配机制、移交安排机制的方案设计，则更像是一整套针对防范外星人来袭进攻的战略方案：敌人是谁？敌人在哪？敌人用什么武器、在什么时间攻击我们？
——相关的技战术，更多地需要求助于刘慈欣的科幻小说《三体》中的内容。
——PPP项目所需的建设制造技术、运维管理水平、资金筹集能力、沟通协调能力等多方面的不成熟，只能带来弱不禁风的风险控制能力。
PPP开启了有史以来政府与民间的最大规模合作，累计进单入库项目投资额约达2018年GDP的1/5，除了金融机构和社会资本，还吸引了最广泛的爱好者群体，共同参与猜测政策法规文件句义。
然而，由于对现有公司法、合同法、预算法、采购法、特许经营办法的理解困难，尤其是在尚不深刻理解部委分工的情况下，摆在爱好者们面前的大约一百来个PPP文件成为了语言鸿沟，什么是地方政府融资平台公司？它能否担任社会资本方？保底量承诺算不算地方政府兜底承诺？如何限制社会资本方股份转让？投资人借款入股算不算债务性资本金？怎样判断入股资金是不是借的？什么是将项目运营责任返包给第三方承担？——纠结着爱好者们的困扰太多了。
刚刚接触政府投资的读者，可能对政府投资的法规体系尚不熟悉，在这里需要再次重申的是，文件与法律的差异是，文件更侧重方向性，因此对于合规与违规的边界表述，不如法律表述得清晰。
但是，这并不意味着所有的文件效力都小于法律，文件的主要规范对象是各级政府，对于地方政府具有强有力的约束力，而各级地方政府是社会资本投资人的交易对象。因此，即使文件规定超出法律范围，仍将具有强大的约束力，因此，理解文件意图，与理解文件字面意思同等重要。文件理解，欢迎参阅本公号文章《PPP/特许经营 & 保底量/固定回报大论战：监管技术怎么了？》。
同时我们希望再次重申：在PPP立法方面，不应该寄予太多的希望。
目前的情形是，除了对PPP的译文没有异议之外，包括年限规模、内容范围、运营与否、债务判断、权益比例、部门分工等在内的，几乎所有的环节都成为了PPP理论界的争论战场。
为了便于理解而急于出台法律，其间的过程中，无论是搁置抑或压制争议，都会带来对经济发展、债务管控甚至社会公平的不良影响，反而不利于PPP的健康发展。
PPP是将原由政府承担的提供公共产品与服务的部分职能，以市场化方式交由在风控或管理方面更适宜的社会资本提供，其实质是社会分工的进一步合理化。但是，这种分工合理化的核心困难通常是，因项目规模庞大而导致合作细则非常繁冗和复杂，更可怕的是，即使如此，仍难以应对漫长合作周期中主客观情况可能发生变化的风险。
能够消弭这种风险的力量，来源于PPP项目的利润实现能力，包括风险在内的成本控制能力。因此，除了完善的法治环境、审批制度等客观要求外，具有足够管理能力、技术水平、资金实力的社会资本方就成为抵消风险的唯一期望。遗憾的是，这远不是喝几杯PPP培训课上的白开水所能实现的。
PPP模式具有提质增效、拉动投资的功能，但PPP模式没有显著的扭亏为盈效果，原本微利或者亏损的旅游、文体、养老、农业、教育产业，并未因为实施了PPP模式就变为高利润行业。在转而求助政府付费补助的时候，又受到了财承红线的压制后，如何抑制10-30年的项目运营期风险，就必然成为了投资方的最大痛点。
比起2014年之后的PPP推广阶段，2014年之前30年试点阶段的PPP项目，总体上显得更成功些，合理的解释是社会资本综合能力进而能够实现的项目利润水平，总体上大于项目风险状况。
社会资本方的综合能力，和具备综合能力社会资本方的数量，则主要依赖于社会生产力总体水平，进而社会经济总体水平的逐步提升发展，或者计量化地表示为，GDP的水平。
截至2016年，中国GDP约占世界其他国家的1/6强；1985—2011年全球基础设施PPP名义价值约为5万亿元人民币(按汇率6.35计)，而在我国，截至2018年末，储备清单项目与管理库项目合计投资额为17.8万亿元。粗略计算的每单位GDP所支持的PPP进单入库项目规模，中国是世界上以发达国家为主的其他国家的20倍。或者简单地说，在同样GDP水平上，我国的PPP进单入库规模是其他国家的20倍。然而，现有经济水平、法治环境、技术水平、资本实力，或者金融市场成熟程度，都远未比西方发达国家更加适合于以PPP的形式来操作。
在使用者付费PPP项目被挖掘殆尽后，在剩余90%的政府付费占比或多或少的PPP项目中，显然大量存在着不符合客观实施条件的情形，——从发展进程所达到的技术水平和资金规模的角度来分析，必须以PPP模式来加以实施的市政公用事业和交通运输业，才能实现“物有所值”的项目规模，远没有那么大，其他微利或无利行业则更是如此。
GDP水平尚未达到，是目前PPP项目遭遇困境、融资遇阻、规模受限的根本原因。
同时，我们也必须认识到，中国GDP总量已发展到占有全球1/7比重的发展阶段，已经没有什么西方经济理论能够单独、直接地解决中国问题了。五千年世界历史中，西方领先中国的时间还不到五百年，能用西方理论指导的PPP项目类型空间已经越来越窄了。
与此同时，中国人必须摸索自己特有的新时代中国特色社会主义PPP理论，寻求19号文控债思路所指向的“有收益的公益性项目”，重新回归PPP模式的本来面目，而不是争夺和挤压财承空间。
从目前的实践来看，有收益的公益性项目的唯一方向，只有是能自身创造GDP的项目，只有新型城镇化建设项目*，在将低效土地置换成为高效工业、商住用地，实现降低生产成本的过程中，才有可能创造GDP。
而目前，从合规性方面来看，只有片区特许开发模式，才有可能长期高效地发挥创造GDP的作用。
片区特许开发模式，是指在当地政府的授权下，由片区开发主管部门将片区土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，采用竞争方式选择并依法授权至项目主体并以特许经营形式加以实施：通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，支付建设成本和运营费用的合作开发模式。
在项目主管部门管理的财政增量分成的发展专项资金支持下，通过片区特许开发模式进行的委托建设运营开发区，在实质上隔离了新增的政府债务负担，地方财政增收则企业有收益，地方财政不增收则企业无收益，尽管模式较为复杂，但因其政企债务的良好隔离，与城镇化的紧密切合，可融资性的充分体现，而使其逐渐趋于发展成为基础设施建设的主要高端模式。
注：*对于在新型城镇化项目中，如何从“提高土地效率为导向”转向“提高人力资源为导向”，即从“土地财政”向“人力财政”升级的课题，新七公金融汇仍在进行不懈努力地研究，在此之前，土地财政还将在相当的范围和时间内，发挥对新型城镇化建设的推动作用。
[1] 19号文：国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知(国发[2010]19号)
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