中国片区开发PPP发展研究——绩效考核机制改进
来自：
新七公金融汇 发表于:2019-10-13 19:00:04 浏览:372次
定义和版权说明◆◆本文“筹资”的定义，是指地方政府筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】，仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。新七公金融汇通过结合以往相关项目经验，参考对PPP项目管理库中的片区开发项目进行的调研整理，针对狭义PPP片区开发项目中业已形成的有关绩效考核、审批程序、融资获得、监督协调、收益调整等方面现成经验技术，特别是，在既定风险分担和绩效考核机制下的利润获取和风险控制的相关技术，逐步展开讨论，并将它们与广义PPP形式的片区特许开发嫁接在一起，促使其中的先进经验技术能够在广义PPP中得到更广泛和科学合理的应用，并通过改进和创新逐步解决一些已有的不尽完善合理的情况。
我们在先前的讨论中，逐步约定和限制了“片区开发项目”的定义范围，即以土地一级开发为项目核心建设内容，以提高土地利用效率为主要途径，以促进产业发展和人产城融合为主要目标，包括但不限于产业和空间的规划设计、土地征用拆迁建设开发、基础配套设施建设维护、招商引资营商环境服务等的综合性开发项目。
我们在近期的调研中，对上一期的调研进行了查缺补漏：按照我们表述的“片区开发项目的定义范围，我们发现，在124个园区开发项目中，有24个项目属于含有土地一级开发的真片区开发类PPP项目，总投资额3450亿元，占调研的园区开发类PPP管理库项目总个数的19.4%，占调研的园区开发类PPP管理库项目总投资额的70.5%。我们得出的结论是，在园区开发二级分类项目下，大多数项目并不是真正的片区开发类项目，但真片区开发类型项目在这一分类下的投资规模上，是占有绝对优势的。
由于新型城镇化建设的内容多样性，加上改善区域营商环境的因素复杂性，PPP项目管理库中的片区开发项目具有着综合性较强、子项目众多的特殊性，其中，既有相同行业的子项目，也有不同行业的子项目，采取了相同或不同分期、同步或滚动开发的多种情形，这也在一定程度上促使片区开发项目具有总建设期长、总投资额大等特点。
此外，由于招商引资促进产业发展等的需要，在片区开发项目中，大多含有产业和空间规划的内容，其中也应该包含投融资规划的内容。这就造成了主管部门在确定项目单位之前，尚未确定开发建设内容、时序、绩效考核标准等重要内容，这种“鸡生蛋生鸡问题”的存在，给遴选项目单位的方式，带来了一定的技术困扰，这也是随后我们将要讨论的问题之一。
中国片区开发PPP发展研究——绩效考核机制改进
(一) 可用性和运维考核
片区特许开发的绩效考核方法，较多的表述有：“建设期绩效考核、运营绩效考核、产业发展服务绩效考核、移交期绩效考核”等等(本节暂不讨论移交期)，或者，“建设工程可用性考核、运营维护绩效考核、奖励激励机制”等等。相当比例的片区开发PPP项目采取了建设期和运营期分别考核的机制。由于片区开发项目往往具有多个子项目，而每个子项目有其各自的建设期和运营期考核，建设期和运营期分别考核的机制，实施起来比较复杂和繁琐。
在一般类型PPP项目中，可用性和运营维护占据了绩效考核的大部分内容，在片区特许开发项目中，这一情况应当会有所改变。绩效考核是项目目标的集中体现，是付款的最终依据，代表着地方政府实施机构(主管部门)对于项目单位投资建设运营效果的优劣判断和是否付款、支付多少的依据。与一般项目不同的是，在片区开发项目中，区域经济和社会发展是目标，而投资建设仅是过程。因此，项目内容可用和运维良好仅是片区开发项目的基本要求，仅仅是及格线。仅有可用性和运营维护的绩效考核，促使项目的建设部分更像一个BT或者EPC的工程项目(暂不讨论合规性的问题)，而从产业发展的角度来说，未能突出产业新城建设开发的产业促进作用。满足了项目内容可用条件后即可逐年付款的片区项目，实质上只是(可能有运营的)片区建设类BT/BOT延长版项目(仍暂不讨论合规性的问题)。
(二)产业发展纳入考核0
1区别于其他项目的显著特点
在24个管理库内片区开发项目当中，至少有13个项目总投资2345亿元的片区开发PPP项目，将项目单位在招商引资促进产业发展方面的效果纳入了考核中的重要内容，个数和投资规模占比分别为54.2%和68.0%。针对这一维度的绩效考核，几乎可以认定是片区开发类PPP项目的独有特点，突出体现了片区开发类PPP项目对于区域经济发展的杰出贡献，——创造派生GDP，是片区开发类PPP项目区别于其他类别PPP项目的显著特点。
0
2应有考核内容的缺失 在另一方面，关于片区开发类PPP项目缺少运营内容的批评之声一直不绝于耳，这主要是由于少数建设方面偏好较强的单位，在片区开发项目中装入了过多的基础建设内容，而这一部分除不应计入运营的一般保养内容外，并无其他运营内容；同时，割裂产业联系、淡化招商引资的项目内容结构，亦造成了应有的运营内容的缺失。
6个总投资239亿元的片区开发项目，未见对招商引资产业发展情况进行考核的内容，个数和投资规模占比分别为25.0%和6.9%。
同时，亦有些片区开发PPP项目，在招商引资产业发展维度的考核上，其某些指标设置仅为象征性考核，赠送“必得分题”，丧失了绩效考核的意义。例如，进行“意向投资额”、“协议投资额”、“外资企业注册数”考核，等等。
对于产业发展的附加奖励性质的考核，或者干脆不考核，弱化了片区开发绩效考核的意义，促使片区开发项目演化成了一般的(可能有运营的)基础建设BT/BOT延长版项目(仍暂不讨论合规性的问题)，削弱了片区开发促进产业发展和人产城融合的重要意义。
0
3商住考核内容弱化
另外，有可能是出于减轻财政支出责任的考量，至少有总投资额1928亿元的9个片区开发项目，对商业住宅、基础配套方面的经济数据进行了排除计算基数的处理，弱化了对于商业类项目的产业导入，有可能削弱人产城融合的友好程度。我们的建议是应将其一并纳入考核，考虑到减轻财政支出责任，可酌减服务费用比率。对于产城融合中“人”、“产”、“城”的有机比例，一方面基于已有空间规划，在空间比例上是已经确定下来的，另一方面，在规模比重上，是能够通过招商引资优惠政策引导下的市场机制进行自我调节的。
0
4指标设计应符合现实 此外，也有些片区开发PPP项目在绩效考核中，设置了一些在大多数情况下，难以仅仅通过片区开发来直接实现的目标，或者是相关性不大的指标，或者是实现目标的随机性比较大或不确定的指标，例如研发机构设立数、专利申请获批数、产业基金的设立、一二三产业GDP占总值比重、某特殊类型的学校、科研、幼儿园、娱乐场所、某特殊类型制造业……等等。指标的设计也应尽量切合实效环节，不应把片区开发的招商引资、产业发展重任的指标，全部押宝在社会资本身上，社会资本的主要工作落脚点，是通过产业和空间规划设计、土地整理前期开发、招商引资的投资—建设—运营，而实现营商硬软件环境的建设。
(三) 可达性和升级改进
结合片区开发项目的产业发展目标，我们将“可用性和运营维护”考核，视为项目单位本应当实现的绩效目标，作为绩效考核中的基本内容。这里，我们将“应当”，考虑为“正常情况下100%”可达性，比如说分值占比40%。
我们将项目单位的投资建设开发运营活动，极有可能拉动投资、增加税收和造福社会的部分内容，作为绩效考核的投资增收考核内容，要求社会资本投资人在保证建设开发内容可用和运维良好的基础上，必须实现一定的拉动投资和增加税收目标。这里，我们将“极有可能”，考虑为“正常情况下90%”可达性，比如说分值占比30%。
我们将项目单位的投资建设开发运营活动，较有可能促进产业导入、企业投资、增加产值和GDP，和促进就业的部分内容，作为绩效考核的产业发展考核内容，要求社会资本投资人在保证建设开发运维可用和产业持续发展的基础上，必须实现一定招商引资和产业发展的目标。这里，我们将“较有可能”，考虑为“正常情况下80%”可达性，比如说分值占比20%。
我们将项目单位的投资建设开发运营活动，有可能推进重大项目、高新技术引入的部分内容，作为绩效考核的增长能力考核内容，要求社会资本投资人在保证建设运维可用和产业持续发展的基础上，必须实现一定培育经济增长能力、促进人产城融合、提升社会福祉的目标。这里，我们将“有可能”，考虑为“正常情况下70%”可达性，比如说分值占比10%。
于是，单体项目绩效考核的可达性可以测算得：
绩效分=
100×40%+90×30%+80×20%+70×10%=40+27+16+7=90
假设对于总投入成本为80的单体项目，当项目单位投标报价为100的时候，经考核后实际收到的款项为90，则项目总利润率为(90-80)/80=12.5%。项目单位即可以按此思路来研判参与项目的可行性。各单体子项目之间进行调整的弹性，可以由参与各方在授权委托和招标采购前，视情况而定。
绩效考核的可达性和升级改进分析表
考核 内容 | 包含考核 指标内容 | 分值(±10) | 可达性 | 预计 得分 |
项目基本考核内容：可用性和运营维护 | 以各子项目行业规范为基础，考核规划和建设可用性：规划设计指导意义和效果，质量、工期、工程完好程度，符合时限安排等等。 运营维护：公共服务持续稳定、遵守环境保护、安全生产的相关规定等等。 | 40% | 100% | 40 |
投资增收考核内容 | 财政收入增量额，资金调入(落地)额，固定资产投资额等等。 | 30% | 90% | 27 |
产业发展考核内容 | 企业(规限上)引入数，GDP，产值，销售额，营业额，就业指标等等。 | 20% | 80% | 16 |
增长能力考核内容 | 重大项目(如按投资额约定、或国际国内500强及上市公司)落地，高新技术企业和项目引入，人产城融合评价，社会满意度等等。 | 10% | 70% | 7 |
|
|
|
| 90 |
结合片区开发项目与其他类型PPP项目的建设运营阶段边界不清晰、功能差异不显著的主要差异，绩效考核应淡化阶段性特征，注重实效指标，根据产业发展和空间规划推演投融资规划分析，进而预期得出的未来产业发展状况，对指标进行合理分布，并设置弹性调整机制，以灵活应对外部经济环境变化的影响。另外，还应尽量避免重复考核，例如，鉴于区域范围和面积已确定，也已考核了税收增量和总投资额，则不必考核税收和投资强度。七公合作与实务版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！
