中国片区开发PPP发展研究——收入的机制和期限
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新七公金融汇 发表于:2019-10-21 16:44:14 浏览:384次
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中国片区开发PPP发展研究——收入的机制和期限
(一)回报机制分布情况
管理库内的24个片区开发项目中，总投资额792亿元的8个项目采取了政府付费的回报机制，总投资额2658亿元的16个项目采取了可行性缺口补助的回报机制，没有使用者付费类型项目。详见下图表和表格：
管理库片区开发项目回报机制分布情况
回报机制 | 个数 | 个数占比 | 总投资额 | 总投资额占比 |
政府付费 | 8 | 33.3% | 792 | 23.0% |
可行性缺口补助 | 16 | 66.7% | 2658 | 77.0% |
使用者付费 | 0 |
| 0 |
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在目前的财政体制和发展态势下，不大可能采取使用者付费模式实施片区开发项目，采用土地资源补偿模式的片区开发项目，除轨交枢纽地块类型虽合规但可复制推广性不佳之外，其他补偿模式的合规性隐患很大。管理库内的片区开发项目中，也存在这种情况。大多数涉及到土地和存量国有资产的项目组合，不必要或不适宜采取资源补偿模式，这主要是由于土地和存量国有资产的交易，有其原有固定的交易模式规定。其中商住土地出让，必须采取招拍挂的方式；企业存量国有资产的交易，包括承包、租赁、经营权的转让，一般必须采取公开公正公平的交易所交易模式，基于其定价机制的竞争性和不确定性，而不能够直接“补偿”。但是，因为土地或国资的交易，核心的定价机制是竞拍中“价高者得”， 这就产生了两种甚至多种定价机制冲突的情况。如果采取多种竞争指标加权评价的测算方式，就违反了既有的土地、国资相关法规，而如果将其他评价指标固化后复合到土地、国资的竞拍价格中去，则显然地降低了竞争机制的科学性。
(二)收入来源范围限定 显著区别于非片区开发项目的是，管理库内总投资额2969亿元的16个片区开发项目，个数和投资规模占比分别为66.7%和86.1%，将项目支出责任的收入来源，限定在“项目合作区域内新增财政收入之内”，体现了片区开发项目拉动派生投资、产生派生财政收入的突出特点；同时，形成了一种针对地方政府支出责任“天花板”的设计，确保地方财政不新增债务负担。其中，对于收入来源的范围：
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1合作范围内新增财政收入
相当比例的片区开发项目，限定于项目合作范围内新增财政收入，这是一个比较广泛的范围，既包括了新项目产生的财政收入，也包括了原有项目(企业)新增产生的财政收入。我们认为，项目单位对于项目区域内的建设开发，推动促成的交通便利、配套完备、程序高效等有利条件，有可能有利于原有项目(企业)的经营环境改善，因此将原有项目(企业)新增产生的财政收入纳入收入来源范围，也不能说是没有道理。
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2不含“原企原址”收入
对此，也有一些片区开发项目，特别指出，收入来源不包含“原企业原址产生的财政收入”，将原有项目(企业)新增产生的财政收入排除到收入来源范围之外，而且从字面理解，可能是没有排除“原企业迁址(比如可能是出于扩大再生产的需要)”，应该说是更具科学性的收入来源界定范围。
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3新引入项目产生的财政收入
相类似的，还有一些片区开发项目，限定于项目合作范围内新引入项目产生的财政收入，字面上讲，几乎完全排除了原有企业产生的财政收入，对项目单位(社会资本)提出了更高标准的要求。
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4地方政府财政留存 至少有总投资额2253亿元的9个片区开发项目，个数和投资规模占比分别为37.5%和65.3%，提出在合作区域内新增财政收入之内，扣除一定比例作为地方政府财政留存，剩余比例财政收入作为向项目单位(社会资本)支付的来源。这种做法，保障了地方政府的一定收入，激发了主管部门的配合积极性，同时也向项目单位(社会资本)提出了更高标准的要求。
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5泛泛使用土地收入的情况
泛泛使用政府性基金收入的片区开发项目，涉嫌违反了财综[2016]4号文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》“不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”的相关规定，这些情况，也是财金[2019]10号文《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，及之后发布会提及的发文初衷中的考虑因素之一“政府性基金预算‘以收定支’，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险”。
存在泛泛使用政府性基金收入的片区开发类项目，往往同时还具有弱化招商考核的特点，表现出这是由简单的基础设施建设项目，经由“BT/BOT延长版”类模式，向高级片区开发模式发展的一种中间过渡类型。
(三)合作期和提前终止
在24个管理库内片区开发项目当中，至少有总投资1500亿元的7个片区开发PPP项目，约定协议内容履行完毕且款项付清后，协议即终止。这种协议安排，是对合作期限的灵活处理。在双方权利义务均已完成终止的情况下，终止协议，有利于提高效率，并在合作期内促进协议双方尽职履责、提质增效，尽早完成协议内容。
PPP项目管理库中的片区开发项目的覆盖面积一般较大，投资额巨大，且合作期普遍较长，这也造成了区域产业和空间发展规划难于有效和精确编制，绩效考核机制难于落到实处。因此，结合实操经验，我们建议片区特许开发项目中(不含规划编制)子项目以4-7年为宜。其中，在主要规划编制完成后，前期准备工作以1年为宜，最长不要超过2年；从投资到收回的期限宜控制在3-6年内；整体项目可为子项目合作年限的有机复合。
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