中国片区开发PPP发展研究——现状情况不容乐观


来自:新七公金融汇     发表于:2019-08-02 09:59:34     浏览:159次

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本文“筹资”的定义,是指地方政府筹集资金或资产,用以供给公共产品和服务的行为,其合规与违规的判定,取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】,仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。欢迎个人转发,谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。




片区开发是新型城镇化建设的主要内容,其核心特征是含有土地一级开发,取得土地,前期开发(七通一平)、收储土地、出让交易等一系列行为。

注:“土地一级开发”的定义范围并未在国家部委文件中直接获得,但可从著名的财综[2016]4号文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》有关“各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分,从现有土地储备机构中剥离出去……”的相关表述中,可以推导而知上述内容。


片区开发的功能意义在于,在保证粮食安全、社会稳定的条件下,通过置换低效土地用于高水平GDP产业,在集体土地征用为国有土地(或依照相关试点地区政策,不必征用为国有土地)后,转变为二三产业用地,企业建厂投资至少下降了10-20%左右,三产用地投资成本下降的幅度更大。于是,成为在科学技术没有本质提升条件下,提高中期GDP而推动实现帕累托最优的现实最好办法。这促使片区开发PPP区别于其他类型PPP项目,而成为除使用者付费类型之外的,唯一确定能够实现社会总产出大于社会总投入,从而创造GDPPPP类型。


二、从狭义到广义PPP——片区特许开发


片区特许开发作为一种广义PPP形式[注],离不开在狭义PPP片区开发项目中积累的经验指导和教训借鉴,在探索解决了投入产出路径问题,从而开辟了片区特许开发的广义PPP模式之后,仍应借鉴狭义PPP片区开发中业已形成的有关风险分担、绩效考核、审批程序、融资获得等方面的现成经验技术。

注:我们将国办发42号文给出的PPP定义,称为PPP广义定义,广义PPP。我们将部委文件所规范的PPP定义,称为PPP狭义定义,狭义PPP。


为了能够更加清晰地向读者总结和展示狭义PPP片区开发的成型经验,我们针对截至20196月末发布的总投资额13.5万亿元的8979个管理库PPP项目开展了调研工作[注1]PPP项目管理库内归类为“城镇综合开发”一级行业分类下的“园区开发”二级行业分类的全部项目共328[注2],总投资额11489亿元,其中,选择了于2018年末前提供了项目实施方案的总投资额4895亿元共124园区开发项目,占管理库内全部园区开发类PPP项目个数比重的37.8%,占总投资额比重的42.6%,其余多为“进入项目执行阶段后6个月内公开”。

注1:本次调研为初步调研,数据结果相对粗略,我们还将随着调研的进一步深入而逐步完善数据精确性。

由于PPP项目管理库处于动态调整中,因此不同时点取得的相同阶段项目数据也是不同的。

注2:也包含了二级行业分类为“城镇综合开发”的项目2个。


三、园区开发PPP发展现状的初步调研


我们将片区开发项目的特征定义为“实现土地一级开发职能”,并在此之前,先对更大的概念范围——园区开发项目开展初步调研。


从立项程序上来看,124个园区开发项目中,大多由地方政府负责相关工作,说明园区开发类PPP项目参与各方,基本上认为该类项目属于使用政府资金的投资项目,适用与之相关的立项决策审核程序和规定。从回报机制上来看,124个园区开发项目中,有46个属于政府付费类,有77个属于可行性缺口补助类,有1个属于使用者付费类。由于信息披露方面的要求,所处阶段方面的数据不具有分析意义,在124个园区开发项目中,几乎全部属于进入执行阶段的PPP项目。在实施方案编制单位方面,124个园区开发项目分别由50家以上的咨询机构编制实施方案,表现出市场占有的分布情况较为分散,其中有10家咨询机构各编制了3/家以上、共44份的实施方案。

四、片区开发项目实施土地一级开发状况


片区开发项目,因其包含土地一级开发环节,从劳动生产率角度上实现了土地上低效产业向高效产业的置换,促进了土地使用效率的提升,而成为了PPP领域中能够提升整体GDP水平的重要项目类别。


由于在目前PPP项目管理库中的PPP项目,虽然归类为“城镇综合开发”下“园区开发”类,但仍有很多项目并未包含土地一级开发环节,为了研究方便,我们将A—“征收拆迁成本”和B—“使用土地出让收入作为收入来源”这两个特征作为甄别是否为片区开发项目的初步简易标准。除了兼具这两个特征(AB)的片区开发项目之外,还存在三种类型,即②有AB、③无AB、④无AB


() 按照我们表述的“片区开发项目应实现土地一级开发职能”的既定标准,我们发现,在124个园区开发项目中,有20个项目属于含有土地一级开发的真片区开发类PPP项目,总投资额3176亿元,占调研的园区开发类PPP管理库项目总个数的16.1%,占调研的园区开发类PPP管理库项目总投资额的64.9%

从立项程序上来看,20个片区开发项目中,适用程序的情况分布相对分散,有11个项目表述由政府负责,有4个项目适用了备案程序,有3个项目适用了核准程序;同时,有2个以上项目采取了分子项目立项并分别审核的程序。突显出了发改投资规[2019]1098号文《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》要求可行性论证和审查的重要性和必要性。从回报机制上来看,8个属于政府付费类,12个属于可行性缺口补助类。在实施方案编制单位方面,市场占有情况较为集中,1家咨询机构在全市场个数和投资额方面分别占据了市场总量的25.0%20.7%5家咨询机构在个数和总投资额方面总计分别占据了市场总量的60.0%80.0%以上。显露出基于风险分担与控制、绩效考核与获利等方面的复杂性,在2018年以前,片区开发PPP项目的相关技术呈现出一定的寡头垄断特征。


(AB:在项目中有支付了征收拆迁成本,而未能利用土地出让收益,其土地一级开发收益未能在该项目中实现,不应属于我们定义的片区开发项目类型。我们在124个项目中,了解到有24个项目属于这种类型,总投资额513亿元,个数和投资额占比分别为19.4%10.5%无A有B:没有在项目中支付征收拆迁成本,即使获得了土地出让收益,其土地一级开发收益并非是由该项目实现的,而是获取了已有的,或未来将已有的财政收益,不应属于我们定义的片区开发项目类型无A无B:既没有在项目中支付征收拆迁成本,也没有获得土地出让收益,此类项目与我们定义的片区开发项目类型无关。我们在124个项目中,了解到有56个项目属于③或④类型,总投资额786亿元,个数和投资额占比分别为45.2%16.1%另有总投资额421亿元的24个项目未做出此方面的明确表述,或者,我们未能了解到。
分类具体情况可见下图表:


开展调研的园区开发项目中片区开发项目等类别占比情况表

个数

个数占比

投资额

投资额占比

全部PPP管理库项目

8979

13.5万亿

全部园区开发项目

328

11489

开展调研的园区开发项目

124

100%

4895

100%

①片区开发项目(AB)

20

16.1%

3176

64.9%

②有AB


24

19.4%

513

10.5%

③无AB、④无AB

56

45.2%

786

16.1%

其他未做明确说明的

24

19.4%

421

8.6%






注:占比,是指占调研园区开发项目数据的比重;除特别标注或说明外,A,B代表的意义、数据单位、数据时段等均与上文同。


从数据图表可知,在PPP管理项目库中,能够直接实现社会总产出大于社会总投入,从而创造GDP的片区开发类PPP项目个数占比极小,总投资额占比稍大。部分的原因,可能是由于片区开发类PPP项目技术较为复杂,单个项目所需投资额巨大。由此可见,片区开发工作虽意义重大,但统计数据也显露出其任重道远。



五、其他方面


124个调研园区开发项目中,有总投资384亿元的15个项目,在项目建设内容中包含了回迁安置房、公寓、宿舍等与房地产业有关的内容。因为房地产业相关的建设内容,有可能是土地一级开发模式的变型,有可能起到兑现土地收入的类似作用,但由于时间关系,尚未能逐一考证其用于市场出租/出售,还是地方政府定向回购/绩效付费,或是几方面均有。我们将在未来的深入调研中逐步加以分析研究。在一百多本实施方案中,还存在着“地方政府出资不承担损失”,“地方政府确保社会资本方摘牌土地”、“平台公司摘牌后即向社会资本转让土地”、“仅建设无运营”、“地方政府疑似兜底承诺”等违规或疑似违规表述,显露出园区开发领域尚有许多共识需要共同遵守。



我们对PPP项目管理库中的片区开发项目进行整理调研并分期发布的初衷,是希望通过努力,在更广泛的范围中推广狭义PPP的已成型经验技术,促使这些经验技术能够在广义PPP中得到更广泛的应用在接下来的篇章中,我们将逐步讨论狭义PPP片区开发中业已形成的有关风险分担、绩效考核、审批程序、融资获得、监督协调、收益调整等方面的现成经验技术,特别是,在既定风险分担和绩效考核机制下的利润获取和风险控制的相关技术,并将它们与广义PPP形式的片区特许开发嫁接在一起。



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