PPP|财政承受能力论证的分析与广泛应用

2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号文），其中提出财政承受能力论证（以下简称“财承论证”）这一要求；2014年11月，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），明确财承论证作为政府和社会资本合作项目实施的一项必要工作；2015年，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），从责任识别、支出测算及能力评估等方面对财承论证提出了明确的要求。上述系列文件，为财承论证在政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）这一特定领域的应用，率先提供了清晰、完整的依据和良好的落地环境。

经过认真的研究分析，不难发现财承论证首先是作为项目评估的一种方式出现的，即在相对清晰的财务假设、边界条件下，针对项目预计发生的财政支出，结合地方政府现时及未来的财政支出情况，所进行的一种承受能力综合评估，其呈现出边界性、动态性、非精确性和整体性的特点。

1、边界性

所谓边界性，即针对拟实施项目进行合理的财务假设、建立财务模型并模拟项目的经营状况，同时划定清晰的评估范围，合理设定评估指标，根据财务模型得出评估指标计算公式中的分子与分母对应的数值，并据此测算出最终结果。财承论证作为一种项目评估方式，即在项目的基础上开展工作，自然呈现出边界性的特点。如果财承论证的过程中出现无法预测的内容，即拟实施项目的某个环节存在重大不确定性，由此造成评估过程中无法形成完整的边界，那么财承评估这一工作将无法进行或者变得没有意义。

2、动态性

基于项目的建设及运营周期，使得财承论证通常不是针对某一特定时点而是针对某一时间段所进行的一项工作，因此需要相应的财务假设并模拟较长时期的经营状况。财务假设及基于此建立的财务模型本身就是针对未来的一种合理预测及动态模拟，同时财承论证也区别于以往的项目评估方式，加入了另一项参照指标——财政支出，因此财政承受能力是一项相对的、变化的动态评价指标。

3、非精确性

鉴于财承论证中存在大量的财务假设及财务模型的模拟计算，以及相对的评价指标特性，使得财承论证的结果必然呈现出非精确性的特点。我们需要正视这一现实情况，力求在合理范围内尽可能做出接近现实的假设并减小误差，但不应该将花费大量精力不断提高精确性作为评估的首要任务，而是应当针对特定领域的项目特点，设计最为合理的评估思路及评估指标。

4、整体性

财承论证在传统项目评估方式的基础上，增加了可叠加测算的整体性特征。在区域内仅有一个项目时，财承论证与传统项目评估方式的作用基本一致；但由于评估对象的转变，使得针对特定区域内所有项目（不止一个）进行整体评估变为财承论证独有的特点，这一特点更有利于评价区域内项目上马的可行性与合理性。

在认真分析财承论证的基础特点后，可以从中感受到政府在项目评估中思考方式的转变，即从以往单纯从项目评估出发，转变成立足于自身能力的评估。在此之前，更为大众所熟知的项目评估方式是可行性研究，其作为政府投资项目的一项必要工作，获得了广泛的推广与应用，也为项目落地起到了极为积极、重要的作用。而财承论证这一评估方式则更具有针对性，同时合理性、有效性也都有不同程度的提升，相信此种评估方式将在多个领域进行广泛应用，并在不同领域中呈现出其多样化的专项诉求。

1、PPP领域的应用

例如在PPP项目领域中，根据财金[2015]21号文中的定义，财政承受能力=每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任/地方一般公共预算支出，同时提出每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。在近年来国家不断加强地方政府性债务管理，出台一系列相关政策文件“关后门”的大背景下，针对政府和社会资本合作这一合法合规的“开前门”方式，除了展现出积极鼓励的态度，也清晰表达了约束性的诉求。

2、棚户区改造领域的应用

近期，又一领域明确提出了财承论证的要求。为充分响应李克强总理2018年10月8日在国务院常务会议上提出的“各地要严格评估财政承受能力，科学确定2019年度棚改任务”，北京市财政局、北京市住房和城乡建设委员会和北京市重大项目建设指挥部办公室联合印发《关于开展棚户区改造财政承受能力论证评估有关工作的通知》，明确要求各区针对棚户区改造项目进行财承论证。根据北京市政府办公厅印发的《北京市2019年棚户区改造和环境整治任务》，北京市16个区共有138个棚户区改造项目，其中每个项目在前期立项阶段均已编制完成实施方案，并已对项目的整体资金平衡进行过分析论证。由于缺乏领域内专项的政策依据，如何在这个新的领域审慎确定评估指标、合理评估承受能力成为了一项值得深入研究的工作。

笔者团队已受其中一个区委托，开展并完成了该项创新性工作，在此和大家进行分享。由于在棚改领域并没有可详细参照执行的相关文件、指引，笔者团队经过认真研究，认为在PPP项目领域中十分重要的约束性诉求在棚改领域中依旧有效，但并不应是最重要的评价指标，且PPP项目领域的10%红线并不适用于棚改领域。经过与委托方的充分沟通，评估思路确定为：针对区内全部棚改项目，综合考虑建设与上市期内情况并进行叠加测算，主要围绕“资金平衡”与“承受能力分类评估”两个方面展开；其中资金平衡应分别考虑整体资金平衡与各年度资金平衡，承受能力分类评估应结合区内项目多样化的棚改模式（不同模式将对应政府方不同的权利义务及资金支出方式）进行综合测算，力求真实反映区内的财政承受能力。由于约束性红线的不确定，财承论证的核心价值将重点体现在针对项目实施的合理化建议方面。在此基础上，笔者团队设计出了合理的评估方法及评估指标，并充分发挥了合理化建议这一核心功能，该评估方案已通过区政府的审批。

财承论证是我国财政系统提出的一项具有重大意义的工作，其价值与内涵值得相关部门、企业进行深入研究、实践。深刻理解克强总理及相关部委提出的要求、预期，秉承“合理使用财政资金，有效进行绩效评价”的方针，才是开展财承论证的正确方向。实际应用时，应充分研究不同行业、项目的特点，灵活调整财承论证的思路与方法，充分发掘并设计更为合理、有效的评价指标，力求客观、真实地反映项目实际情况，避免因惯性思维而将财承论证视为一项常规性、程序性工作，使得财承论证形式化直至可有可无，白白浪费如此先进、创新的理念。

本文作者杨宁，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。