PPP模式如何吸引民间投资

“民间投资”似乎是一只很有故事的老酒坛。40年前，当中国敞开大门引进“洋酒”——外商投资，沁人心脾的馨香唤醒了沉睡的民间资本。一定意义上，改革开放四十年就是外资、民资与国资（含集体经济）共舞的四十年。我国对PPP的探索也是始于改革开放初期吸引外商投资于基础设施领域，如深圳沙角B电厂和广西来宾B电厂，此后民间投资也开始跃跃欲试BOT。时至今日，包括BOT、TOT在内的PPP模式迅猛发展，已成为我国基础设施和公共服务重要的供给方式，但民间投资进入PPP项目面临的“玻璃门、弹簧门、旋转门”三重门障碍，突显了民营企业参与基础设施建设上所遇到的问题与考验。

2017年11月最后一天，《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）正式发布，首次系统地提出了鼓励民间资本参与PPP项目的十条意见（简称“PPP民十条”） ，热情地将PPP“新酒”装入民间资本“老坛”。这既是激发民间投资活力的政策延续，也是规范PPP模式发展的重要举措，民资与PPP的深度融合将会产生怎样的生化反应？

PPP是英文Public－Private Partnership的缩写，本意是“公私合作”。我国近年将PPP统称为“政府和社会资本合作”，因为我国第一个“P”主要指政府，第二个“P”是包含国有企业、民营企业、外商投资企业和混合所有制在内的广义资本方。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，我国掀起了新一轮引入PPP理念及推广应用PPP模式的热潮，国务院及相关部委密集出台了一系列政策文件。但从2014年以来签约落地的PPP项目社会资本合作方的有关统计数据看，国有独资和国有控股的项目约占58%，特别是诸如公路、地铁、城市综合管廊等大型基础设施PPP项目，几乎是国有企业特别是中央企业的盛宴，以至于某些外国专家戏谑中国特色的PPP是“Public－Public Partnership”。

十九大报告明确提出“要支持民营企业发展，激发各类市场主体活力，要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。为落实十九大精神，PPP模式自然成为支持民营企业发展的首选阵地。由此，我国PPP领域亟需回归PPP的本意，支持“国退民进”。首先是国务院国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），对中央企业开展PPP业务提出了六项风险管控要求；接着，国家发展改革委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号），对民间资本参与PPP全面地提出了十项鼓励发展意见。

如果将PPP比喻为一坛美酒，目前大块头的中央企业已被限制“豪饮”，而小个子的民营企业正获邀请“畅饮”。

当我们静下来，仔细品鉴《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（以下简称“PPP民十条”）的色香味之时，不难闻到鼓励民间资本参与PPP的“一二三四”集结号。

二十多年前第一次接触BOT时，两大核心理念给本人留下了深刻印象：特殊目的载体（SPV）和有限追索融资。2014年以来我国PPP大爆发，国有资本大行其道，民间资本多处遇阻，究其主要原因是在社会资本选择和融资过程中忘却了这两大核心理念。

特殊目的载体（SPV）是PPP项目的责任主体，对PPP项目的投资、建设和运营负责，是PPP项目成功与否的关键所在，因此SPV必须具备整合各种优势资源、优化项目周期全过程资源配置的能力。当PPP项目签约后进入实施阶段，SPV成为项目的主体或法人，原来中标的社会资本方可能变成了SPV的一个或几个股东。虽然SPV自身不一定完全具有项目全过程所需要的各种资质和条件，但可以通过股权、合约、信托、委托等关系，让中标的某个社会资本方或其他专业的机构干相应专业的事。

在我国PPP项目招标或采购实践中，政府往往希望社会资本方是“高富帅”或“白富美”，即同时具备融资、建设和运营能力的“全才”。为此，社会资本方不得不组建一个基于股权关系的拉郎配式投标联合体，或者为赚取施工利润、规避施工“二次招标”而搭配一个具有施工资质和业绩的股东。结果是资金或施工实力较强的国有企业，特别是中央企业就具有得天独厚的优势；相反，对于一些轻资产但专业技术能力很强的民营企业，本应完全有能力为PPP项目提供专业化的运营服务，但由于财力上比不上国企的财大气粗，且没有施工资质或者其施工业绩不及招标文件要求，结果被边缘化或失去中标机会。

在确定社会资本方选择标准时，“PPP民十条”重提“鼓励通过组建高质量的PPP项目特殊目的载体（SPV）等方式，整合各方资源，完善项目治理结构，提高专业化运作能力”。这是对SPV核心理念的回归，在社会资本准入门槛上重新让一大批具有专业化能力的民营企业进入PPP项目成为可能。

民营企业作为社会资本进入PPP项目，不可能孤军奋战，离不开政府部门、金融机构和咨询机构等重大利益相关者的协调和支持。

政府和市场的关系是投融资体制改革的永恒主题。民营企业不怕市场无形的手，就怕政府闲不住的手。采用PPP模式，鼓励民营企业参与基础设施供给和提供公共服务，就是要求政府跳出项目投资者和建设运营管理者的传统角色，更多地履行公共管理的监管职责。

“PPP民十条”的几乎每条意见都涉及政府支持民间投资的职责和义务。如“鼓励结合本地区实际，依法依规出台更多的优惠政策”、“加大政策宣传解读和业务培训力度”、“合理确定价格调整机制，科学设定运营服务绩效标准”、“要依据相关法律法规和合同约定，对PPP项目进行全生命周期监管”等 ；同时，还要求政府方严格履行各项约定义务，做出履约守信表率，坚决杜绝“新官不理旧账”等现象。

与发达国家资本市场体系相比，我国资本市场体系还存在一些深层次的结构性矛盾，如重间接融资，轻直接融资；重银行融资，轻证券市场融资；重股市，轻债市；重国债，轻企债。2017年全国金融工作会议在强调金融服务实体经济的同时，坚持市场导向，要求发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。

针对民间资本“融资难、融资贵”症结，“PPP民十条”十分重视金融机构在民间资本参与PPP中的特殊作用，要求多措并举“加大民间资本PPP项目融资支持力度”。除了政府部门通过资本金注入、投资补助、贷款贴息、基金投资等方式，特别鼓励各类金融机构“发挥专业优势，大力开展PPP项目金融产品创新”，通过推进民间资本PPP项目发行债券、开展资产证券化等手段，拓宽PPP项目融资渠道，并引导金融市场和金融机构根据信用评级结果等加大对民营企业的融资支持力度。

自2015年5月国家发展改革委率先建立国家部委层面的PPP项目库以来，各类PPP项目库建设和项目推介活动层出不穷，为民营企业参与基础设施、公用事业等领域PPP项目提供了众多便捷的机会。推介会为民间资本搭建一个舞台，让民间资本“挑大梁、唱大戏”，充分发挥民间资本在PPP模式中的关键作用。例如，2016年10月，国家发展改革委、全国工商联联合召开PPP项目推介会，江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州七省推介了287个项目，涉及总投资约9400亿元， 800多家民营企业参加了推介会。

鉴于全国投资项目在线审批监管平台“横到边、纵到底”的权威地位，“PPP民十条”提出依托该平台建立的PPP项目库，鼓励持续做好民营企业PPP项目推介工作，并优先选择适宜的PPP项目向民营企业推介，重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目，充分发挥市场导向机制和民间资本创新机制。

资产证券化是基础设施领域重要融资方式之一，对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。自2016年12月国家发展改革委和中国证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号），特别是2017年4月11日首批三只PPP项目资产支持证券在上交所挂牌以来，PPP项目资产证券化成为活跃资本市场、保障PPP持续健康发展的重要机制。

资产证券化是PPP市场的放大镜，也是促进PPP市场规范发展的催化剂，有利于民营企业健全PPP业务投资、建设、运营管理到资本退出的完整业务链条。鉴于首批PPP项目资产证券化的成功实施经验，“PPP民十条”又多次提到资产证券化支持举措。在拓宽项目融资渠道方面，“积极推进符合条件的民间资本PPP项目发行债券、开展资产证券化”；在评选民间资本PPP项目典型案例方面，“优先推荐发行PPP项目资产证券化产品”。