【重识PPP7】污水、垃圾处理类PPP项目绩效考核指标体系的初步研究


来自:南京卓远资产管理有限公司     发表于:2019-06-27 19:32:33     浏览:116次

从财金〔2014〕76号文开始到财办金〔2017〕92文,再到财金〔2019〕10号,PPP项目的绩效考核越来越被政府所重视。随着《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)的印发,PPP项目绩效考核的建立也将有制可循。而不同类型的PPP项目会因其运营内涵、绩效产出等的不同,导向不同的考核重点和细化指标。本文将结合污水、垃圾处理类PPP项目的特点,并参照《征求意见稿》中的绩效指标体系框架,建立与项目特点相适应的运营绩效考核指标体系。

一、污水、垃圾处理行业的发展情况

城市污水、垃圾处理行业自20世纪90年代已经开始进行市场化改革,随着2002年《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》等政策的发布,进入到全面改革阶段,极大加快了行业的发展。从2014年国家开始推广运用政府和社会资本合作模式以来,城市污水、垃圾处理行业又迎来了新一轮高潮。特别是财政部于2016年10月印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号),和财政部、住建部、农业部、环保部于2017年7月联合印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2016〕455号),政府参与的污水、垃圾处理项目已进入全面实施PPP模式的时代。

截至2019年5月,根据财政部政府和社会资本合作(PPP)中心项目库的公开信息统计,目前污水处理类PPP项目在管理库共856个(农村污水和单独的管网建设项目未在统计范围内),涉及总投资3,249.68亿元,其中551个项目已进入执行阶段;垃圾处理类PPP项目在管理库共299个(仅统计含有末端处理项目,清运中转类项目未在统计范围内),涉及总投资1,263.89亿元,其中181个项目已进入执行阶段。数量如此之多的污水、垃圾处理类项目等待着的将是不同于基础设施招商或特许经营年代下的考核指标体系,而是一套更为全面和严格的、完全与项目产出绩效相挂钩的绩效考核指标体系。

二、污水、垃圾处理类项目的特点

在着手建立相适应的绩效考核指标体系前,对污水、垃圾处理类项目的特点进行分析必不可少,只有充分理解行业特点,才能建立起与之匹配的绩效考核指标体系。作为市场化程度较高的行业,全国目前有大量处于运营阶段的特许经营或PPP污水、垃圾处理类项目,笔者总结了以下特点:

(一)投资规模大,属于强运营类项目

以856个在库的污水处理类PPP项目为例,项目平均投资约在3.79亿元左右,一般回收期通常超过15年。不同于道路项目的维护养护,污水、垃圾处理类项目属于必须要以“运营管理”为中心的“强”运营类项目,项目建成可以当作是完成了一个“工具”,只有做到持续的、有效的运营管理,才能充分利用这个“工具”为社会公众提供持续、稳定、符合标准的公共服务。

(二)处理工艺成熟,项目产出明确

污水、垃圾处理技术已发展成熟,以污水处理厂为例,常用的活性污泥法、生物膜法等工艺设计可参照《室外排水设计规范》(GB50014-2006)完成,且有大量同类型污水厂运营历史数据可供参考。污水处理的出水标准现一般执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)或《地表水环境质量标准》(GB3838-2002);生活垃圾填埋需执行《生活垃圾填埋场污染控制标准》(GB16889-2008),项目产出标准明确可量化。

(三)运营有标准可循,考核已有行业惯例

针对污水、垃圾处理行业日常运营管理国家均颁布了相应的国家和行业标准,污水处理厂的运营管理应执行《城镇污水处理厂运行、维护及安全技术规程》(CJJ 60-2011),垃圾填埋场的运营管理应执行《城市生活垃圾卫生填埋场运行维护技术规程》(CJJ 93-2003),垃圾焚烧厂的运营管理也有《生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术规程》(CJJ 128-2009)的国家行业标准。而由于长期市场化改革的探索,行业内也形成了一些约定俗成的未达到项目约定产出标准时的违约处罚计算方式。例如:污水厂出水水质不达标违约金=处罚系数×当年适用的污水处理基本单价×各项污染物的污染当量数之和,在服务协议中被普遍应用。

(四)环境和社会效益显著

随着我国城镇化进程的加快及居民生活水平的提高,污水排放和垃圾处置的总量在不断加大。对污水和垃圾进行处理是城市运行的刚性需求,是保护生态环境的重要内容,符合可持续发展的社会理念,也改善了人居环境,提高了人们的生活质量。

三、污水、垃圾处理类项目“个性”指标的建立

PPP项目涉及行业众多,而各自行业的特点也必然会使得各项目有具体的“个性”考核需求。根据梳理出上述污水、垃圾处理类项目的特点,下面将给出“个性”考核指标的建议。

(一)每日监测指标的选择

每日监测类指标分为了强制性指标和约束性指标两类,沿用和继续保留了市场化改革时期的行业内惯用的考核指标。

1、强制性指标

如前文所述,正是由于污水、垃圾处理行业有着《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002)、《地表水环境质量标准》(GB 3838-2002)、《生活垃圾填埋场污染控制标准》(GB16889-2008)、《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB 18485-2014)等一系列国家强制性标准的约束,无论是否采用PPP模式日常监测的指标设置及监测或检测频率均应严格按照此类标准执行。下表为生活垃圾焚烧炉排放烟气中污染物限制,摘自GB 18485。

2、约束性指标

绩效考核的约束性指标设置,主要还是基于PPP项目合同或特许经营协议的约束。在PPP模式中,对于以单价形式付费的污水、垃圾类项目一般都会涉及到政府对于最低需要的保障,也就是通常所说的基本(保底)污水处理量或垃圾处理量。因为政府方将根据这一最低需求保障来计算政府付费,因此政府会每天对污水、垃圾的进厂数量进行监控和记录,以此作为付费和考核的依据,若项目公司违约导致实际处理量不足,则按合同约定予以处罚。

(二)周期性考核指标的选择

污水、垃圾项目的行业运行维护规范主要以生产系统或工艺段为单元,对其从运行管理、维护保养和安全操作等方面进行了规定。此类考核内容适合以季度或者年度为周期进行考核,又不宜以生产系统为单元设置过于繁琐的考核指标。根据行业规范要求,并结合项目实际运营情况,建议从运行管理、构筑物和设备、化验监测三方面设置如下周期性考核指标。

   四、污水、垃圾处理PPP项目考核指标体系的建立

针对于污水、垃圾PPP类项目特点的绩效考核指标确定后,再集合PPP项目考核评价的一些基础性指标,如公司组织管理、制度管理、安全生产、成本控制、公众意见等,综合考量建立项目考核指标体系。

需要指出的是在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》已经指出,“实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容”。本次《征求意见稿》的绩效指标体系框架中也体现了社会公众满意度这一考核指标。污水、垃圾处理类PPP项目属于基础设施建设,最终的目标是提供优质高效的公共服务产品,而作为此服务的最终受益者社会公众,他们的满意度理应作为绩效考核的指标之一,另外,建议将对项目的有效投诉次数和有效投诉处理情况也作为辅助考核指标。

结语

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