自《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预〔2018〕167号）、《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（征求意见稿）、《印发<关于开展政府和社会资本合作（PPP）“绩效管理年”活动的指导意见>的通知》（鲁财合〔2019〕3号）等文件发布，各相关部门及从业人员加深了对PPP项目绩效评价的认知，加快推进PPP项目开展绩效评价工作。同时，如何规范、客观、公正的开展绩效评价，还缺乏具体的实施细则，导致PPP项目绩效评价在实务操作中存在一些要点需要深入探讨。本次探讨要点分享如下：
PPP项目绩效评价的目的
PPP项目绩效评价的内容通常包括项目管理情况、项目产出情况、项目实施效果情况和项目可持续性等；由此可知，PPP项目绩效评价的目的并不只是绩效评价工作本身、满足相关政策文件要求、绩效付费要求等，其真正的目的是保障合作各方的合法权益、保证PPP项目良性运转、优化财政资源配置、提升公共服务质量和效率。
只有明确PPP项目绩效评价的目的，才能有效纠正PPP项目绩效评价是为了项目绩效付费而开展、是为了满足政策文件要求而开展的片面认知。
02
PPP项目绩效评价的对象
PPP项目的利益相关方包括行业主管部门、项目实施机构、财政部门、社会资本、项目公司、社会公众等。PPP项目绩效评价的对象是谁？出现了观点一PPP项目的项目公司（或社会资本）和观点二PPP项目本身。
支持观点一的文件众多，如《水利部关于修订印发水利工程管理考核办法及其考核标准的通知》（水运管〔2019〕53号）中第二条指出水利工程管理考核的对象是水利工程管理单位（指直接管理水利工程的法人，以下简称水管单位）；鲁财合〔2019〕3号指出PPP项目建设期绩效评价是对项目公司开展项目管理工作的监督和管理，评价重点包括：工程设计、投资成本、项目融资、工程进度、施工质量、项目风险及采购等内容；还有一些著作如《PPP项目执行阶段操作指南--绩效考核实例》、一些地方政府的文件如《景洪市重大项目绩效考核办法（试行）》均指出绩效考核的对象为项目公司或者项目建设单位。支持观点二的主要是《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（征求意见稿），指出评价对象为PPP项目。
中发〔2018〕34号中指出开展绩效评价和结果应用。通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价。各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，评价结果报送本级财政部门。
本人认为PPP项目绩效评价的对象为PPP项目，这样与PPP项目绩效评价的内容项目管理情况、项目产出情况、项目实施效果情况和项目可持续性更加匹配，同时意味着PPP项目绩效评价的项目管理情况涉及项目的利益相关方均在评价范围之内，包含了《项目公司的年度运营及绩效达标情况报告》等内容。若绩效评价对象为项目公司，则为“PPP项目公司绩效评价”，相应的产出成果文件为《项目公司的年度运营及绩效达标情况报告》。
03
PPP项目绩效评价的主体
《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（征求意见稿）中指出PPP项目绩效评价主体为各级行业主管部门会同相关部门及项目实施机构按照事先约定的绩效目标和指标体系组织实施本部门PPP项目绩效评价工作。各级财政部门可根据需要对行政区域内PPP项目实施绩效评价或再评价。鲁财合〔2019〕3号指出PPP项目绩效评价工作由实施机构具体负责组织实施，财政部门指导推进，必要时可引入第三方机构参与绩效评价。
本人认为PPP项目绩效评价的主体如何确定，要根据开展的绩效评价内容确定，若开展的为“PPP项目绩效评价”，则评价主体为行业主管部门会同相关部门及项目实施机构；若开展的为“PPP项目公司绩效评价”，则评价主体为项目实施机构。
04
PPP项目绩效评价的周期
PPP项目绩效评价的周期通常在《PPP项目合同》中有明确的约定，分为定期考核与不定期考核，定期考核的周期为季度、半年、一年的均有。《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（征求意见稿）中指出原则上项目竣工决算后及移交完成后应分别开展一次绩效评价；项目运营期每完整财政年度应开展一次，结束时间不应迟于第二年度预算申报时间。鲁财合〔2019〕3号指出PPP项目绩效评价分为建设期绩效评价和运营期绩效评价。PPP项目在运营期至少每年度开展1次绩效评价工作。PPP项目绩效评价时间节点，应满足PPP项目合同约定的按效付费时点要求。由此可知，PPP项目的建设期绩效评价至少开展1次；运营期绩效评价每运营年度至少1次，且要充分考虑评价时点与运营年度、预算申报时间、《PPP项目合同》约定的结合。
05
PPP项目绩效评价的标准
PPP项目绩效评价标准应满足项目所属行业、地区、PPP模式的要求。如果事先不予以评价标准的约定，仅在原则性上进行说明，那么随着社会的发展进步，项目的评价标准一定会与时俱进，而社会资本方当初的报价是基于现有的标准执行的，所以评价标准也应该建立在同等标准之上。如果签订《PPP项目合同》时，仅约定原则，在后期实施中重新确立评价标准，势必会引起合同双方的矛盾，影响整体的项目推进和公共服务的供给。
建议PPP项目绩效评价的标准按照现有产出说明、现有标准、现有的报价，明确现有的绩效考核办法和标准。如果后期实施过程中，评价标准确实需要提高，合同双方可以本着客观的原则出发，双方协商，履行合同变更程序即可，可操作性更高。
06
PPP项目绩效评价的有效性
PPP项目绩效评价最终成果是否有效，如何确定，直接决定了PPP项目绩效评价的目的能否实现。PPP项目绩效评价应满足程序合规，遵循真实、客观、公正的原则，采用定量与定性分析结合的方法开展，并依法公开，接受监督。
PPP项目绩效评价成果还应满足咨询成果的质量保证，若评价主体委托第三方机构开展，咨询机构的实力、信誉、资格能够满足绩效评价的需求，咨询机构应建立完善的项目经理责任制和成果质量评审制。最终评价成果应加盖评价主体和第三方机构的公章。
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PPP项目绩效评价结果应用
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