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社会资本参与矿山修复项目
投融资模式分析
作者：赵晨科 济邦咨询 成都办副总经理
王予函 济邦咨询 经理
刘今朝 重庆市国土整治中心
随着生态环境保护重要性日益体现，矿山生态修复工作进入全面统筹推动阶段，自然资源部已下达了废弃露天矿山治理任务，但是面对矿山量大面广现状、生态修复和资源利用困境，矿山修复任务完成难度较大，一方面是资金保障与落实难度大，当前生态保护修复资金投入总体不足，来源渠道较为单一；另一方面是矿山资源价值挖掘难度大，现阶段矿山修复的目标不仅是复垦复绿，而是充分利用矿山的资源属性与产业相结合进行价值挖掘，但是矿山资源再利用掣肘颇多，必须实现经济价值和环境价值的协同。因此，本文尝试探索社会资本参与矿山修复的投融资路径，利用社会资本的市场优势解决资金难题和产业难题，突破矿山修复项目的困境，为社会资本和政府部门实施矿山修复提供借鉴。
01
矿山修复钱从哪来？
《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号）（以下简称“矿山综合治理意见”）强调坚持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，对新建和生产矿山，严格落实矿山企业保护与治理的主体责任。同时，2017年11月财政部、国土资源部、环境保护部联合发文要求建立矿山地质环境治理恢复基金，筹集治理恢复资金。该途径仅适用于能够落实到责任主体的矿山，主要是一些近年新建和生产的矿山，但由于缺乏责任追溯和审查机制，目前责任主体的矿山修复效果并不理想。
对于大量的历史遗留废弃矿山，责任主体缺失，需要责任主体之外的资金投入。矿山综合治理意见中明确，计划经济时期遗留或者责任人灭失的矿山地质环境问题，为历史遗留问题，由各级地方政府统筹规划和治理恢复，中央财政给予必要支持。中央预算安排生态保护修复专项资金是支持全国生态环境保护修复工作的重要资金来源，据了解，近年来生态环境保护修复有关专项资金中央年度投入总量在1000亿元以上，主要用于环境污染治理及相关保护修复，而用于国土空间生态保护修复的资金不足两成。因此，中央预算安排专项资金主要聚焦重点区域和项目领域，通过发挥资金的引导作用带动其他途径的资金投入。在中央专项资金之外，需要地方政府财政专项资金进行匹配。但矛盾点在于经济落后地区生态保护要求高、修复任务重而财政支持能力有限，财权与事权不匹配，“到位多少中央专项资金、做多少项目”的模式可能缺乏全局观而导致最终修复任务无法完成。
矿山综合治理意见指出，按照“谁治理、谁受益”的原则，探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。对于无土地复垦义务人、在全国土地调查时已确定为建设用地、无权属争议的历史遗留工矿废弃地，社会投资能够成为补充完善矿山修复项目资金来源的最终途径。
社会资本的营利性决定其投资需要获得一定的投资收益，在中央和地方财政资金和政策的引导下，社会资本必然需要利用自身优势进行开发式治理和市场化运作，从而实现投资收益。社会资本参与的模式能够同时解决资金难题和产业难题，但是，目前社会资本的投融资模式尚不清晰，社会资本在矿山修复项目中能够做什么工作？能够导入什么产业？盈利点在哪里？回报机制如何设计？投资的核心和重难点是什么？上述问题均是社会资本参与矿山修复项目所要探索和解决的核心问题。
02
社会资本在矿山修复项目中
有哪些玩法？
矿山遗迹开发
在矿山地质环境治理恢复中，保留矿山地质遗迹、矿业生产生活遗迹等，形成以展现采矿文化、矿业发展历史为主题的矿山公园，具有观赏价值、教育价值和研究价值。我国已有72座公园获国家矿山公园资格，包括中国首座国家矿山公园——黄石国家矿山公园，由黄石市文化旅游投资集团有限公司（市属国有企业）投资开发，并在2018年9月引入社会资本，与武钢资源集团大冶铁矿有限公司签署合作经营协议，采取“租赁+合作”方式继续进行黄石国家矿山公园的投资开发运营。
矿山自然景观开发
矿山地质环境和开采可能形成独特的自然景观，让废弃矿山整治和山水林田湖草整治相结合，形成天人合一的生态景观。重庆市渝北区铜锣山原有一百余个采石场，经政府前期投入2000多万元完成650亩铜锣山废弃矿山恢复治理，生态环境恢复和基础设施配套完善，矿坑自然蓄水变成镶嵌山间的蓝宝石，政府在前期投入过程中同步进行文旅项目策划包装，引入社会投资人共同开发。
矿山休闲体验开发
矿山地形条件天然的成为休闲体验旅游项目开发的核心，以开发探矿体验、户外运动、休闲度假等为特色。庐山东湖小镇将瓷土矿山进行系统规划，打造文化创意、康养旅游、高端会议为一体的生态综合体；上海佘山世茂洲际酒店，建在废石坑中，被美国国家地理频道评为“世界十大建筑奇迹“之一。
03
政府和社会资本在矿山修复
项目中如何发力？
1、政府搭好台
（1）政策先行、统筹推进
矿山修复项目前期往往以政府为主导推进的，在省级自然资源主管部门层面成立矿山修复领导小组，统筹推进矿山生态修复，加强政策研究，尽早出台关于建新结余指标在省域内流转的相关政策、产业扶持政策等，通过政府引导基金、专项补贴等方式引导社会资本参与矿山修复领域。
（2）总体规划、一矿一策
一方面，市县国土资源主管部门编制矿山修复专项规划时，应注意同城乡建设、产业发展、环境保护等相关规划协调衔；并建议设置投融资规划专章，对区域内矿山修复进行总体规划，综合考虑建设优先顺序、可经营性等方面，提出区域矿山修复治理模式和投融资模式的总方案；另一方面，市县级政府主管部门编制单体项目实施方案时，应以专项规划为依据，根据项目的实际情况量体裁衣，“一矿一策”制定不同矿山具体修复方案，因地制宜循序推进。
（3）模式合规、合作共赢
根据具体的项目情况选择合法合规的模式，包括政府投资、地方政府债券、PPP模式、特许经营、招商引资、平台公司股权合作等，按照实质重于形式的原则，合理约定双方权利义务，防范政府债务风险。
2、社会资本唱好戏
（1）资源整合、产业融合
纯粹的矿山修复市场竞争激烈且发展空间有限，且目前很多地方政府财力有限，在财政“勒紧裤腰带过紧日子”的整体环境下，具备造血功能的项目更为政府所青睐。社会资本应逐步改变“赚取施工利润挣快钱”的思路，探索能够带来持续优良现金流的矿山修复投融资模式，注意整合多方资源，尤其是产业运营资源，这将成为社会资本参与矿山修复领域的核心竞争力。
（2）及早介入、策划先行
社会资本的市场敏锐度能够将先进的市场理念带给政府，通过前期沟通帮助政府筛选项目、梳理项目实施思路，以市场化的、具有可行性的策划方案作为政府决策依据，有利于夯实合作基础，并促成项目落地。
（3）操作合规、融资落地
融资风险是项目能否成功的关键因素之一。矿山修复在生态环保政策支持的背景下具有政策性的融资优势，国开行最新的贷款政策对土壤修复领域实行优惠利率政策，但金融机构贷款审批对项目的合规性要求极高，建议在项目实操过程中，尽早与金融机构进行对接，将项目交易结构，回报机制等核心要点提前与意向金融机构风控部门沟通，保证项目的可融资性。
济邦通讯 第54期
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