PPP项目的主要风险及风险控制原则
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辽宁省PPP项目研究中心 发表于:2016-06-08 14:58:06 浏览:551次
PPP项目大都是投资大、周期长、参与者众多，且合同体系繁杂，涉及面广、制约条件多，更主要的是应用于公共产品/服务（或准公共产品/服务），涉及政府及公众，项目本身具有一定的政治属性。众所周知，项目越大，风险越多，项目越复杂，风险越多，在实践中，诸多项目失败，主要原因可归结为建造成本超支或延期，市场需求变化，政府政策改变，甚至政府违约，商业环境变化，可研失误，财务分析与实际差异巨大，技术失败等等。因此，在项目实施初期，对各阶段风险足够认识并合理分担，对于项目的顺利、平稳实施尤为重要。
PPP项目一般分为准备阶段、招标阶段、融资阶段和实施阶段。一般在准备阶段，主要风险是可行性研究报告不当风险。项目确定的基本依据是可研报告，如果可研报告不够精准，项目必然先天不足，所带来的风险难以化解。在招投标阶段，其主要风险是中标者的确定以及合同谈判及确立，中标者作为未来的合作伙伴，直接关系到项目最终成败，而其核心是商务合同内容的确立。在融资阶段，最重要的是融资方案，其关系到项目的可持续性，控制融资风险，是支撑项目运行的重要因素。实施阶段，主要涉及工程的设计、建造、运营、维护，风险集中阶段，每一个环节都存在较大风险因素，都直接关系项目进展。各类风险可归结为：任何风险最后都将以法律风险的形式体现出来。在PPP项目中也不例外，法律风险主要体现在：合同风险——合同体系不完备，重要内容缺失，约定不严谨、歧义，权利义务边界不清晰，节点控制不完备等等；社会资本方遴选程序瑕疵——主要体现在招投标程序瑕疵，确定中标后合同条款实质谈判瑕疵等等；项目公司组建及法人治理结构违法——项目公司组建不符合规定，法人治理结构不符合公司法规定，随意性较强等等；担保物权瑕疵——担保物权中涉及的抵押权、质押权利未经登记或者权属瑕疵，担保效力瑕疵等；各方违约——承包方、发包方、项目公司违约等；项目公司僵局——未有效设定公司僵局化解机制，导致公司僵局或清算、破产等；违反融资合同、建设工程合同违法等等。主要体现在：收益明显不足；市场对产品的需求发生变化；产品或服务使用费收取困难；其它收入不足；所依赖的原材料或基础供应数量和价格发生变化；政府对利润和收费价格的限制等等。主要体现在：土地拆迁与补偿；设备、材料进口限制；成本超支；融资成本增加或期限溢出；工期严重超出；质量瑕疵；承包方违约；项目公司（SPV）公司违约；工程变更所引起的工期、成本变化；环境破坏；文物保护；施工不可抗力等。主要体现在：政府部门违约；项目公司违约；运营商能力欠缺；项目公司僵局，进而中止、终止、解除合同；运营不可抗力；劳资纠纷；技术不达标；原材料价格上涨；管理问题；市场需求不足等。主要体现在：通货膨胀；利率影响；汇率影响；收益调整及政府价格限制等等。主要体现在：项目取消；法律变更；政策变更；项目审批延误；政府班子调整、换届；税负增加；政府不支付费用等等。不可抗力对于合作各方而言，其势必导致项目的停滞或损失，因而也构成项目实施的主要风险。以上是按照类别归结的PPP项目各阶段主要风险，涵盖的是所有类型的项目，当然，对于不同类型项目，其风险特征会有所不同，但万变不离其中。作为PPP项目，其核心是合同行为，政府与社会资本通过合同纽带实现权利义务的确立，实现项目的最终落实和顺利实施。而合同行为最主要的原则是公平原则，因此，对于PPP项目同样依据公平原则来确立风险分担。基本原则如下：1.对于不同阶段的风险，总的原则是，由对风险最有控制能力一方承担相应风险比如：建造风险，应当由承包商或者社会资本方（如果一次招标，社会资本方承担总承包工作）承担；政府主要承担土地、法律变更及汇率风险。哪一方最有控制能力，最有管理水平和能力，其管理控制成本最低，则该风险可由其承担。风险永远与利益成正比，这是风险承担基本法则，在项目中，哪一方承担的风险多，则哪一方应获得的利益就应当多，这也是合同行为中的公平原则体现。由于PPP项目的复杂性，对于未来的风险因素极难全部认知，尤其是“未知的未知风险”，而PPP项目强调的合作共赢，不可能以牺牲一方的利益获取整个项目的完成。因此，当一方承担的风险过大，已经超过一方承受的最大限度时，应当启动重新谈判机制，或者启动调节/调价机制，以实现项目共赢和同舟共济。在PPP项目风险分担上，切忌政府方面将全部或大部分风险转移给社会资本方，这是极不负责任，也是导致项目出现问题的错误观念；同样，作为企业，也不可为了追求高额利润，将全部风险揽入怀中，最终无法承受。各方更应切记：不能利用对方暂时的无知和贪婪，签订“不平等条约”，其结果只能两败俱伤。PPP项目属性，决定了政府与社会资本的合作一定是公平、平等的共赢关系，任何损害这一平衡关系的做法，都会最终损害项目的顺利实施。本文为胡伟律师原创作品，如需转载请保持文章完整性并注明作者及出处。版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！
