PPP经典案例分析:中国广西来宾B电厂项目

文章来源：中国PPP智库，作者：王守清

图1来宾B电厂项目的位置

1.3   项目参与者

图2所示的是项目参与者以及各自之间的合同关系。

图2 来宾B电厂项目的合同结构

表1来宾B项目招标过程的关键成功因素

1.6   基本交易结构

1. 特许权协议

笔者曾于1997年12月到1998年3月实施过一次关于来宾B特许权协议关键条款充分性的国际问卷调查(Wang et al, 1999a, 2000a~2000d)，调查结果表明来宾B特许权协议的大多数关键条款都是充分的，如表2所示，来宾B特许权协议综合得分是2.99，接近于3(充分)。唯一例外的是融资完成条款，得分只有2.12，为一般充分。

表2来宾B特许权协议条款的充分性

其中，最为充分的前三类条款是收费调整、征用、外汇汇率和可兑换性风险，最为不充分的前三类条款是融资完成、法律变更和配电限制风险。其中融资完成风险相对应的条款最为不充分，只有2.12分。另外，同时比较第4列风险的严重性排序和第3列相应合同条款的充分性排序可以对哪些条款需要进一步改善有一个大体的印象。

许多接受调查的专家都指出，尽管合同条款都是依据国际惯例和经验起草，但是仍然不完全适用于中国的特殊环境。在一个特定法律体系之下，应该采用更为准确的非法律用词，一些术语如“材料”、“严重不利地”应该量化或者需要更多的细节，使得条款能够更加明确。关于来宾B特许权协议条款的改进建议详见文献(Wang et al, 1999, 2000c)。

2. 购电协议

根据购电协议，广西电力局每年负责向项目公司购买35亿千瓦时的最低输出电量，以下为项目2台发电机组从调试到商业运营的电费支付方案。

（1）在1号、2号发电机组的调试和试运行期间，广西政府或电力局应接受全部输送至供电点的净输出电量，且应向项目公司支付该电量的燃料电费。

（2）自1号发电机组完工日至商业运营期间的每个月，广西政府或电力局应支付：①该月的最低净输出电量的运营电费(用人民币计价部分的最低净输出电量的运营电价计算)；加上②该月依调度指令实际输送的全部净输出电量的燃料电费；加上③任何附加费用。

（3）自商业运营日至特许期结束期间的每个月，广西政府或电力局应支付：①该月最低净输出电量的运营电费；加上②该月依调度指令实际输送的净输出电量的燃料电费；加上③任何附加费用。

（4）在商业运营日之后的每一运营年年末，广西政府或电力局应支付：①按额外净输出电量的运营电费为基础计算的全部额外净输出电量的运营电费；加上②任何附加费用。

电费结构中的运营电费已包括除了燃料费用以外的其他所有费用，燃料费用则包括在燃料电费里。

另外，广西政府允许项目公司在特许期期间根据下列调整依据对电价收费进行合理调整：①如果发生任何未投保不可抗力事件而导致项目公司还款付息出现困难，包括法律变更或者任何其他由广西政府引起的例外事件；②用美元计价部分的运营电价应考虑汇率变化，当汇率变化幅度超过5%时，该部分运营电价需做出一定调整；③燃料电费将随着燃料供应和运输协议中的燃料价格调整而调整。

广西政府将于特许经营期内每个日历月以人民币向项目公司支付购电费用，这个或取或付担保很大程度上减轻了项目公司的市场和收益风险。

根据燃料供应和运输协议，政府同时也担保满足要求的燃料供应(燃煤、燃油)，而项目公司则支付相应费用。关于燃料供应和运输协议的更多细节参见“1.8政府激励措施”一节。

1.7   财务分析

来宾B电厂项目总投资6.16亿美元，其中主办人股本投资为1.54亿美元(法国电力国际占60%，通用电气阿尔斯通占40%)，占25%；其余的75%来自于19家银行联合组成的银团贷款，牵头银行是东方汇理银行、汇丰投资银行和巴克莱德胜有限公司。另外，法国出口信贷机构——法国对外贸易保险公司对贷款中约3.12亿美元提供出口信贷保险。来宾B项目的投资结构如图4所示。                        

图4 来宾B电厂项目的投资结构

来宾B项目特许经营期是18年，其中预计建设期为33个月，运营期为15年。项目公司所提供的电价小于0.05美元/千瓦时(税前)，广西电力局承诺每年向来宾B项目购买35亿千瓦时的最低输出电量，且基于如图4所示的投资结构，项目公司的预计投资回报率为17.5%。

事实上，在来宾B项目执行之前有过三个版本的可行性研究报告。在这三个报告里，电价收费分别是0.077、0.077和0.08美元/千瓦时，而内部收益率分别为19.01%、19.63%和18.88%。与之相比，法国电力联合体在小于0.05美元/千瓦时的基础上仍然可以获得17.5%的回报率显得难以置信和更具吸引力。由于项目公司具体财务细节不得而知，潜在原因可能在于采用了中国制造的涡轮机，大大降低了成本。

1.8   政府激励措施

作为中国第一个经国家批准的BOT试点项目，中央政府和广西政府给予来宾B项目很多担保和激励措施。以下部分简单归纳政府的主要担保和激励措施，细节请见笔者的其它文章(Wang et al, 2000a)。

1. 独占的特许权

广西政府授予项目公司独占的权利以设计、建设、调试、运营和维护来宾B电厂，使用广西政府提供的土地，并在特许期内向广西政府销售电厂净输出电量。除非根据特许权协议规定修改，特许期自广西政府和项目公司在融资完成日期签署特许权协议起算18年，包括预计建设期为33个月，运营期自电厂试运行起算大约为15年。特许期满后，项目公司应无偿将良好运营的电厂项目移交给广西政府。

另外，在特许期内，项目公司有权运营电厂并拥有电厂的所有财产、设备和设施的所有权。同时，项目公司可以出于为本项目融资的目的抵押或转让本项目的运营权、全部资产、设施和设备，条件是这种抵押或转让须获得广西政府的书面同意并不得损害广西政府的权益。

2. 购电担保

根据项目公司和广西电力局签订的购电协议，广西政府保证广西电力局每个运营年向来宾B项目购买35亿千瓦时的最低净输出电量。广西电力局应对履行购电协议的义务向项目公司负首要责任，广西政府应保证广西电力局适当、适时履行购电协议的义务。只要项目公司未违反特许权协议中的义务，并遵守有关违约或不可抗力的条款规定，广西政府应通过电力局根据购电协议向项目公司输送至供电点的净输出电量支付相应电费。

3. 燃料供应担保

项目公司所需的燃料将由广西建设燃料有限责任公司根据燃料供应和运输协议提供，并根据该协议支付价款。项目公司有权拒绝接受不符合燃料供应与运输协议规定规格的燃料。广西政府保证燃料供应公司适当、适时履行燃料供应和运输协议中的义务，并赔偿任何由燃料供应公司过失而造成的经济损失。

4. 不可抗力担保

任何一方在出现其不可控制的情况阻止其履行特许权协议中的义务时有权中止履行合同，这些不可控制的情况如自然灾害、战争、敌对行为、禁运、进出口限制和法律变更。

由于不可抗力事件导致特许权协议终止，广西政府应向项目公司支付相应补偿，广西政府支付该项金额后，项目公司应将来宾B电厂移交给广西政府。

如果特许权协议签订之后中国法律、法规和法令或任何与该项目的批准有关的实质性条件发生变化，并导致项目公司的权利或义务发生实质性的不利变化，项目公司可以提出书面要求改变特许权协议的条款，以使其基本上达到发生这些变化之前的同样的经济地位。

如果特许权协议生效日之后中国法律、法规和法令发生变化，给项目公司带来很大经济利益，广西政府可以书面形式通知项目公司要求调整特许权协议条款，以使项目公司的经济地位基本保持在发生这些变化之前相同的状况。

5. 外汇兑换担保

广西政府同时提供外汇兑换担保，承诺协助人民币计价利润的兑换和汇出。

考虑到项目公司偿还贷款的需要，广西政府同意在特许期间每个日历月向项目公司支付的电费中考虑美元因素，以一定数量的人民币与中国人民银行公布的美元与人民币之间的汇率变化相联系。另外，如果项目公司、建设承包商和运营维护承包商要求在中国境内开立、使用美元账户，并在账户上保留其收入，广西政府保证给予同意。如果项目公司从中国境内向境外账户转移资金是为根据特许权协议实施和执行项目所必要的，广西政府也保证项目公司获得转移资金的批准。项目公司有权在特许期内将项目的人民币收入兑换成美元，以支付项目支出、贷款还本付息和汇出利润。广西政府应保证上述美元的兑换。

6. 政府过失和政治风险的补偿

如果由于广西政府的行为或疏忽而违背了特许权协议中的义务，造成建设工程的竣工延误，或者造成建设或融资的成本增加，广西政府同意相应延长特许期或通过调整电价给予项目公司补偿，以使上述延误所造成的电厂完工日之后的所有额外建设费用和/或融资文件项下可能发生任何额外支出在其向项目公司按月支付的电费中等量补偿。

如果项目公司因广西政府违约事件终止特许权协议，项目公司应将电厂移交给广西政府或其指定的执行机构，而广西政府或其指定的执行机构应向项目公司支付协议中所列赔偿金额。

7. 税收优惠

广西政府承诺尽最大努力使项目公司获得中国法律、法规许可的税收优惠。

项目公司享有的税收优惠包括：(1)项目公司免交3%的地方所得税；(2)项目公司开始获得利润的年度起，第一年和第二年免征项目公司的所得税；第三年至第五年减半征收所得税，即按15%的税率征收所得税；从第六年起则按30%的全额税率交纳所得税；(3)外国投资者从项目公司分得的利润，免征预提所得税。

8. 放贷人权利的担保

自融资手续完成之日起及之后，只要融资文件仍然有效，广西政府同意在未向放贷人提供纠正项目公司违约事件的机会、以及未给予放贷人特许权协议规定的其他权力之前，将不终止特许权协议。放贷人或其指定人可进行项目公司应进行的任何偿付或应采取的任何行动，其效果与项目公司所做的支付或采取的行动相同。

9. 土地、设施和其他支持措施

广西政府有义务获得项目需要的场地、相关的进厂通道，以及完成项目前期工程，并保证该场地不设置任何留置或抵押，以使项目公司在特许期内有权免费和独占使用。

广西政府还确保及时地，并按照不低于得到实质上与项目公司同等服务的商业用户一般可以得到的优惠条件下的公平价格向项目公司提供建设、运营和维护来宾B电厂所需的所有设施。

建设期间，广西政府应负责：(1)提供场地、完成项目前期工程和进场道路；(2)在建设期间协调和推进所有与有关政府部门相关的事宜；(3)及时获得并保持只能由广西政府得到的对建设所要求的批准；(4)提供输变电设施、起动电力和蒸汽，以及所有调试用燃料。

广西政府确保项目公司、建设承包商及运营维护承包商能向中国进口建设、运营和维护来宾B电厂所需的一切物品和设备。

在电厂建设过程中，如果发现具有考古学、地质学和历史意义的任何物品，广西政府应承担采取保护措施所产生的所有费用。由于采取这些措施导致的任何项目进度延误都应由适当延长建设期或特许期，或者同时延长两者来予以补偿。

1.9   风险管理

1. 电价调整

在中国，所有收费上涨需要物价局的每年审批，为项目的电价调整和项目财务产生了一定的不确定性。采取的措施包括：(1)购电协议(包含电费结构)已经通过国家计委的审批，而国家计委出具的支持函中明确声明了项目电费结构、支付方案和电价调整中的主要原则已经通过国家计委(控制着中央物价局)的审批，广西政府(控制着省物价局)将遵守特许权协议和购电协议中的主要原则；(2)特许权协议中的特定条款表明物价局的责任只是审核电价调整是否遵循购电协议的调价公式；(3)支付电费被规定为广西电力局的商业责任。上述措施可将电价调整风险最小化。

2. 中方的可靠度和信用

广西来宾B电厂项目的目的在于解决严重阻碍广西经济发展的电力短缺问题，因此广西政府渴望项目的成功。国家计委和电力工业局的大力支持也保证了广西政府履行项目义务，国家计委的支持函中声明特许权协议、购电协议以及燃料供应和运输协议都遵守现行法律法规，广西政府也有足够的能力签订特许权协议。正是因为这些保证，法国出口信贷COFACE才会提供大额度的出口信贷保险。另外，如果因为广西政府违约而导致合同中止，放贷方和投资者都将获得相应赔偿。

3. 调度限制

来宾B项目的购电协议明确定义了不可抗力事件及其例外，在中国树立了新标准，根据此购电协议，广西电力局将每年负责向项目公司购买35亿千瓦时的最低输出电量(或取或付合同，大约为电厂负荷数的63%)。如果广西电力局每年只从电厂购买最低输出电量，项目公司已经能够抵消所有成本并为股东投资获得回报。另外，电力局不得对来宾B电厂区别对待，应根据经济调度原则来决定是否购买最低输出电量之外的任何额外电量。

4. 法律变更

来宾B项目的特许权协议对法律变更风险进行了详细的规定：(1)如果法律的重大变更导致项目公司未能履行合同义务，无论项目公司是否提供电量，都有权获得最低输出电量的电费；(2)如果法律变更使得项目公司的成本增加到一定幅度，项目公司有权要求恢复到法律变更之前的经济地位；(3)法律变更条款适用于自投标文件提交日期之后的所有法律变更，包括税收规定的变更；(4)法律变更条款同时也解决了未来由于环保标准提高的成本增加风险。

另外，国家计委正在研究起草BOT法律，很大程度将参考来宾B项目经验。因此，新的法律将不会和该项目的条款框架有冲突。

5. 外汇汇率和可兑换性

项目公司有权根据美元与人民币之间的汇率变化，每月调整电价中的浮动部分(与美元相关，但以人民币支付)，以最大程度地降低外汇汇率的波动风险。汇率变化在购电协议中基准值的5%以内采用固定汇率，因此汇率重大变化风险由广西电力局和广西政府承担。

来宾B项目已经通过国家外汇管理局的批准，意味着项目的外汇兑换已经纳入中国国际外汇收支计划中，国家外汇管理局的支持函也再次确认了未来的法律法规变化不会对项目公司的外汇兑换和利润汇出权利产生不利影响。项目公司也同一家中国银行达成转换协议，该银行承诺将尽最大努力将项目公司的人民币发票金额兑换为美元。然而这种承诺不是美元兑换担保，并不能为放贷方和股东提供更多的精神安慰。

6. 不可抗力

来宾B项目中，项目合同包括特许权协议、购电协议和燃料供应与运输协议都提供了详细和严谨的不可抗力条款，加上其他适当的保险，这些都很好地保护投资者和放贷方的利益。项目合同中根据不同的处理和赔偿方式，将不可抗力分为可投保、不可投保和政治不可抗力。当不可抗力事件发生，项目公司有权中止履行合同义务，并获得相应的里程碑日期的延长，如目标完工日或者特许期。这样，项目公司与承销商之间可以合理地共同承担政治和不可投保的不可抗力风险。

如果由于不可抗力造成合同终止，放贷方和投资者都将获得相应的赔偿。如果由于项目公司过失造成的中止，投资者将无权获得赔偿，而放贷方仍有权介入项目，并在纠正期内采取行动纠正项目公司违约事件，包括可以成立新公司替代项目公司。

7. 融资完成

来宾B项目原先要求中标人在草签协议之后60天内完成融资手续。但是由于融资手续的完成受到了很多非中标人能够控制的因素限制，而且很大程度上取决于特许权协议的充分性，通常至少需要3个月的时间，来宾B项目的期限要求明显过短。这也是上述问卷调查中，融资完成条款被认为最不充分的主要原因。

事实上，通过项目公司与广西政府的谈判，最终项目特许权协议要求的融资完成期限延长至180天。然而来宾B项目的实际融资完成是在特许权授予的270天之后，比官方期限推迟整整三个月。该风险是由项目公司承担。

8. 审批延误

来宾B项目中，国家计委、电力工业部和外汇管理局出具的支持函确认了对项目的批准，并为其他的必要审批提供了保证，对外贸易经济合作部对来宾B项目的合资批准也具有重要意义。虽然特许权协议中规定项目公司需要负责获得必要审批，但审批的武断否决和撤销都被归为政治不可抗力，因此已将未能获得关键审批的风险最小化。

9. 征用

来宾B项目的特许权协议将征用归为政治不可抗力风险，因此该风险已被减轻。

10. 腐败

特许权协议中政府(和项目公司)的保证已经涉及该风险。但是腐败往往不是公开的，因此很难使用合同语言阻止腐败的发生。另外，即使合同条款有效，条款的执行也将是一个问题，因此项目公司仍一定程度地承担腐败风险。

11. 风险分担

综合上述风险管理措施，可以得出如表3所示的风险分担（X表示主要分担）。广西政府主要承担政治和法律风险，项目公司主要承担建造、运营、技术和财经风险，而双方共同承担不可抗力风险。作为第一个国家批准的BOT项目，来宾B电厂项目为中国未来的项目提供风险分担的参考。另外，笔者基于来宾B电厂项目建立的风险管理框架也可以为未来中国BOT电厂的投资者提供参考依据(Wang et al, 1999b)。

表3 来宾B电厂项目的风险分担

1.10         小结

来宾B项目反映了中国政府对推行BOT投资方式的态度，采用了比以往项目更为高标准的合同文件，已经成为中国未来BOT项目的参考范本，后来在长沙的第二个正式BOT电厂项目和在成都的第一个正式污水处理项目都采用类似的合同结构。因此，研究和学习来宾B项目的经验具有深远意义，也将为以后BOT项目的规范化操作提供有益的参照和借鉴。综合本案例的详细介绍，来宾B项目的主要经验如下。

1. 采用国际竞争性招标方式选择投资者

来宾B项目是中国电力行业首次采用国际竞争性招标方式的BOT项目，投资者必须通过竞争性招标才能获得项目的特许经营权。来宾B项目的成功经验证明国际竞争性招标具有高效、经济、公平的特点。另外，高效、公平的招标过程也为广西政府树立了良好的形象。

2. 安慰函代替固定回报率

投资回报率取决于投资者所承担的风险以及该项目可能带来的经济效益，如果政府担保固定回报率，将使投资者失去降低成本、提高效率的积极性和动力。来宾B项目引进了竞争机制，投标人就电价进行竞争，政府不与投标人进行讨价还价，中标人的融资依据是有政府安慰信支持的或取或付合同产生的未来现金流，而不是以往项目中经常使用的政府担保收益。

3. 政府给予的强有力支持

对于任何公共基础设施BOT项目，特别是在缺少BOT经验和没有专门BOT法律框架的中国，政府的支持尤为重要。在现行外商在电力行业投资规定下，政府所持的态度以及在项目过程中给予的支持程度，将直接影响着项目的成败。中央政府和广西政府给予来宾B项目强有力的支持，批准为中国第一个BOT试点项目，并提供了很多担保和激励措施，如购电担保、燃料供应担保等。这些都表明了中国政府积极采用国际通行合同实践方法的战略选择。

4. 合理的风险分担

风险分担直接关系到各参与者的利益，是BOT项目成功的很重要因素。一般而言，风险应由最有控制力的一方承担，承担的风险程度应该与所得的回报大小相匹配。根据这些原则，项目公司主要承担建造、运营、技术和财经风险，政府主要承担政治和法律风险，而双方共同承担不可抗力风险，具体风险分担结果如表3所示。

5. 采用更高标准的合同文件

作为第一个国家批准的BOT试点项目，来宾B项目采用比其他以往项目更高标准的合同文件。如上所述，来宾B项目的主要合同文件包括特许权协议、购电协议、燃料供应与运输协议，这些合同文件既参考国外BOT项目的成功经验，同时也考虑到中国的现行状况。