【知识讲堂】加里奥国际机场PPP交易摘得2016里约奥运会PPP项目“金牌”


来自:上海建纬长沙律师事务所     发表于:2016-08-01 18:50:00     浏览:540次
2016年里约热内卢奥运会正如火如荼的进行着,新增比赛项目包括风筝冲浪、高尔夫和七人制橄榄球。如果奥委会考虑把我们的”运动项目”纳入其中—公私伙伴关系(PPPs)执行—第一枚金牌一定颁发给东道主国的加里奥国际机场PPP项目,该项目刷新了2014年最大PPP交易的世界记录。这是一个通往里约的大门,迎接参加2016年奥运会的1万多名运动员和数万名观众。
加里奥国际机场的特许经营权(官方名称Rio de Janeiro/Gale?o–Antonio Carlos Jobim International Airport)在机场特许经营权竞争的第二轮落地。第一轮可以追溯到2012年初,当时政府发布了三大机场竞标:圣保罗国际机场,坎皮纳斯国际机场和巴西利亚国际机场。

  到2012年中旬,以上三个项目获得了圆满成功,巴西国家发展银行(BNDES)积极推进机场建设第二轮特许经营权,包括科芬斯机场和加里奥国际机场。国际金融公司(IFC)与巴西Estruturadora(EBP)项目公司组成合作团队,Estruturadora是由若干巴西商业银行和巴西国家发展银行共同控股的项目前期公司。IFC与EBP共同完成了融资、技术、经济和环境的可行性研究。

  加里奥—国家和地区重要的空中交通枢纽—是里约热内卢地区第一大商业机场,是巴西第二繁忙的机场,是拉美第四繁忙的机场。作为吸引游客主要目的地,以及辐射范围广泛的国际门户,加里奥非常热门。

  当招标公告公布时,2014年世界杯还没有举行,2016年夏季奥运会已经提上议事日程了。所以私营部门参与这一特殊性质机场的改建才显得意义非凡且空前紧迫。尽管巴西近几年来经济逐渐衰退,但机场的经济效应可以促进未来数年的经济增长。
交易执行
作为IFC团队的成员,负责加里奥机场特许经营权交易是一个智力上的挑战,甚至在PPP项目结束后,我们还是继续总结并提出反思问题(其中的一些将罗列)。从个人和专业的角度,能参与其中是非常令人兴奋的,几年里我们出入机场不下上百次。我们能够第一时间感受到PPP模式是如何显著提高每年客流量1700万机场的服务质量,如何通过大量特许经营费和税收以及投资合同的转换持续向联邦政府贡献财政收入。

  作为团队,我们对加里奥机场抱有非常高的期望,因为对市场的长期跟踪让我们确信这个潜在的PPP项目和良好的政治经济环境是吻合的。2013年11月,加里奥机场评审会举行,全球机场投资界反响热烈。共收到5份投标文件,最终中标人是未来机场公司 ,中标价为190亿巴西币,当时约合美元83亿。未来机场是由巴西最大建筑承包商Odebrecht60%控股和和新加坡樟宜机场集团40%控股组建的财团。在后期的重新测算中,“这是巴西政府设定最低竞标价的四倍”。

  此外,加里奥机场是巴西特许经营机场历史上最高的中标价。加里奥项目结构的特许经营权是25年,期间项目公司负责运营和管理资产,以及全生命周期的投资,以满足特许经营期内的不断增长的需求(比如建造新的航站楼和第三跑道)。
值得持续思考的PPP项目
加里奥机场PPP项目创造记录时的细节不仅仅是我们工作者宝贵的财富,还有国际分析观察家、政府学者以及商界领袖。事实上,哈佛肯尼迪政府学院(HKS)近期刚完成加里奥机场PPP项目研究,并在课堂上进行专题讨论。

  哈佛肯尼迪政府学院的项目研究中提出了一些关键问题,比如,在研究之初HKS写到,最根本的问题是:中标人是如何报出比原始价格高出数倍的价格的?(在如此激烈的竞争中比第二名投标人高出很多)

  从这项调研,我们可以从事后分析的视角重新设定多种情景模式,虽然其中一些可能导向相反的方向(比如更低的资本支出和更高的需求)。

  资本支出的不同是否会导致最终结果的巨大差异?(和原先的研究以及竞标者商业案例进行比较)与此相关的是:在规定的投资方案中,私人特许经营商是否具备相当规模的机场主要工程独特的解决方案?

  市场需求假设的不同是否会导致最终结果的巨大差异?结果差异之一,特许经营商商业收入?
  情景模式是否代表了不同效率级别?

  是否存在投机行为的概率,从而导致合同的重新磋商?

  相比于中标人竞争对手,资本金的不同是否会导致偿还机制的差异(如果在同等条件下贷款都由巴西国家发展银行提供)?

  2014年巴西共完成30个PPP项目,加里奥国际机场是一个里程碑:它是巴西PPP历史上第二大投资项目(仅次于2012年的419亿美元)。随着即将到来的奥运会,更多的记录将被刷新,但对于我们团队,这是意义非凡的胜利,并将长久地激励着我们。
总结
本案例从两个层面总结,从项目类型层面:民用机场作为一个地方城市的“准公共产品”,地方政府往往是机场投资建设的主推手。而由于地方政府财力有限,单靠政府资金已不能完全满足机场建设的需要;另一方面政府投资往往效率不高,机场经营常常出现困难,我国投入运营的民航机场90%都是亏损的。PPP模式运用于机场建设可以拓宽机场建设融资渠道、提高机场建设效率、降低投融资风险,为机场盈利提供制度保证。

  从项目执行层面,本文从项目结束后再思考的角度对项目进行全盘分析,不畏忌地提出甚至推翻最终结果的各种质疑,这对积累经验和未来项目的有效执行是非常有益处的。加里奥国际机场社会投资人以超高价中标的结果是情理之中还是存在哪方面的问题?PPP从业者和研究机构都应本着负责的态度对项目的执行过程不断反思和探究,哈佛大学肯尼迪政府学院以加里奥国际机场PPP模式为商业案例是值得鼓励和学习的。

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