“后PPP时代”管理问题浅析


来自:大岳咨询     发表于:2019-09-05 17:16:54     浏览:113次

根据财政部PPP中心数据,截至2019年6月末,2014年以来共累计项目9,036个、投资额13.6万亿元;累计落地项目5,811个、投资额8.8万亿元,落地率64.3%;累计开工项目3,446个、投资额5.1万亿元,开工率59.3%。

从官方统计数据不难看出,一方面PPP模式已经成为中国经济稳增长重要的组成部分,另一方面大量PPP项目开始进入落地执行阶段。受限于地方财政承受能力10%“红线”的约束,在新增PPP项目速度放缓后,地方政府的工作重点逐渐转向管理,这意味着“后PPP时代”的来临。在新阶段如何管理好PPP项目,怎样促进PPP项目健康发展,这些都值得管理者去思考和探索。

笔者曾为某落地PPP项目提供了建设期的全过程咨询服务,通过对建设期及运营初期的调研和分析,并走访其他落地项目,总结出以下几点建议供管理者参考。

1. 厘清政府与社会资本职能,实现角色转变

即便经过多年的政策普及和规范化整改,有些地方政府管理者对PPP模式的认知仍然存在一定的误区,仅将其视为一种新的融资渠道。有的地方政府还区分不清实施机构和建设单位,过多的参与项目建设工作,如在PPP合同中规定政府有权参与采购、有权参与项目的变更等。在项目建设过程中,政府方没能厘清其与社会资本的职能关系和工作界限,对项目管理干涉过多。这种安排既使具体管理者疲惫不已,也束缚了社会资本的建设管理优势,没有实现PPP项目提高建设管理效率的初衷。

PPP模式一方面要缓解地方财政的支出压力,另一方面还要提高公共产品和服务的供给效率。为了更高效地满足社会大众对公共产品和服务的诉求,更有效地利用好政府行政资源,政府有必要放管结合,转变角色,从项目的参与者真正转变为监督管理者,充分调动社会资本的积极性,发挥其建设优势。

2. 强化管理人员合同意识,建立健全绩效考核体系

PPP项目合作周期一般为10~30年,且涉及投资、建设、管理等诸多内容,因此项目文件呈现合同体系关联性强、内容专业性强的特点。由于大多数PPP项目的交易结构设计、合同编制都由咨询公司完成,在对合同的理解上,实施机构的人员存在“先天不足”,容易出现理解不到位、误解合同条款的情形,对合同中融资交割、建设进度、履约保函等关键事项缺乏必要的督促和管理。这极有可能导致资本金到位不及时、贷款进度滞后、建设成本超支、建设超期等问题,继而影响项目建设的质量,为PPP项目后续服务费结算、运营、移交留下隐患,不利于政府和社会资本的长期合作。因此建议在PPP项目落地后,应及时明确项目管理人员分工和责任,组织合同管理培训,加强合同条款认知,尤其是对违约条款及事项形成分级预警,防微杜渐,避免严重违约事件和重大争议的产生。

绩效考核作为PPP项目合规的重要标志和管理的重要抓手,应该被管理者予以重视。一般来说,PPP项目绩效考核包括建设期绩效考核、运营期绩效考核以及移交阶段绩效考核。完善的绩效考核体系是政企合作的长效机制,合理的绩效考核体系在避免政府固化支出的同时,还能够激发企业的积极性。

3. 建立长效工作机制,提高部门协同效应

由于PPP项目前期涉及多个部门,根据政策要求,项目实施方案需要进行联审及政府审批。在PPP项目运作之初,往往成立诸如某PPP项目指挥部、PPP项目办公室等政府协调的临时机构,这些机构在项目落地后基本就名存实亡了。此时项目的推进主体由实施机构变成了项目公司,项目推进却没有了之前的“便利”。PPP项目落地仅靠实施机构的支持是不够的,仍需要财政、发改、土地等多个部门的配合。此时缺乏必要的工作机制会导致工作效率低下,缺乏必要的责任分工会导致推诿,进而严重影响项目建设进度。

因此,建议政府建立各审批部门的协调机制,如定期的联席会议、设立各部门联络人等,制定长效的PPP项目管理制度,将部门协作纳入到干部考核体系中,以此提高部门间的协同效应。

4. 重视咨询机构作用,发挥第三方优势

随着PPP项目近几年的发展,咨询机构的作用已经被广泛认可。一般来说,PPP项目从发起到签约都有咨询公司保驾护航,全程协助实施机构完成各项工作。但项目落地后咨询机构的作用还未引起地方政府的足够重视。由于部分PPP项目存在前期论证不充分、社会资本不理智报价等情况,导致项目建设过程中出现大量变更和争议事项,在进行谈判之前需要第三方机构进行专业的评估。在谈判桌上面对社会资本的谈判团队,地方政府更需要引入专业的咨询机构来弥补专业上的弱势。

选择一家经验丰富、专业性强的咨询公司对PPP项目的顺利实施十分重要,咨询工作为地方政府带来的价值是不可估量的。因此,地方政府应切实用好咨询机构这一PPP重要参与者,确保PPP项目落地后工作顺利开展,为PPP项目健康发展提供保障。

5. 理性面对分手,打通退出通道

社会资本的退出机制是PPP模式的重要组成部分,国务院、发改委、财政部等出台的相关文件为退出提供了政策依据。PPP项目落地后,社会资本方退出方式一般有股权变更、提前终止、项目移交等。有些项目股东完成了阶段性工作后,确实存在退出需求,如设计单位、施工单位在建设期结束后,就完成了其专业领域的工作,继续担任股东的意义不大。有些项目股东在建设期因融资、母公司经营状况等原因无法继续担任,为了保障项目建设应该让有能力的社会资本来取代。出于保护政府利益等多方面原因,PPP合同对退出一般都设置了“事先征求政府部门同意”、股东必须持股满多少年等条款,变相增加了退出难度,给双方都设置了障碍。当发生退出事项时,容易陷入激烈谈判并导致其他违约事项的出现,最后往往要通过仲裁或诉讼等方式退出。

因此,建议地方政府在国家政策基础上制定灵活的PPP退出机制,在合同制定时充分考虑多种因素,制定保障预案,在面对分手时能够准备充分,理性对待。

结语

PPP作为国家一项重要的经济政策,在国民经济生活中发挥着重要的作用。进入“后PPP时代”以来,项目的建设和运营将面临越来越多的困难和挑战,需要每一方参与主体的努力,不断在实践中探索,回归PPP的本质,不忘初心,方能促进PPP事业的健康发展。



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