【PPP探索】上海水务领域PPP实践与案例分析

供排水行业是城市经济和社会发展的基础性保障，也是一项具有公共性、公益性的产品和服务，与城市运行和市民生活有着密切的联系。此领域推行PPP模式，既要考虑社会资本的合理投资收益，更要注重行业的公共性、公益性，确实维护好社会公众的利益，不能有半点差错。上海在供排水领域，尊重行业发展规律，先易后难，先实践后推广，先单体设施后管网设施一体化，通过特许经营（PPP）模式，成功吸引了一批专业社会参与投资、建设和运营，对加快城市基础设施完善和服务水平提升发挥了重要作用，这其中有不少经验值得国内借鉴。

2003年4月，上海市人民政府颁发《上海市人民政府关于同意授权市水务局代表市政府与相关供水、排水企业分别签订特许经营合同的批复》（沪府[2003]9号文），授权市水务局代表市政府负责上海市供排水行业特许经营的具体管理工作。

一是为加强供排水企业市场化的政府监管，确保上海市供排水行业的服务。上海市水务局将代表上海市政府向上海市相关供排水企业授予特许经营权。特许经营活动的日常监管由上海市给水管理处和上海市排水管理处具体负责。

二是明确供排水企业特许经营权授予的对象。供水行业为原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业；排水行业为排水运营企业（含独立的污水处理厂、泵站、管网运营企业）。在上海从事供排水经营的企业必须取得特许经营权，方能从事供排水经营活动。

三是明确实施机构。上海市水务局将根据上海市供排水行业专业规划和建设计划，遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则，向相关企业授予供排水特许经营权。其中：对现有的供排水企业，通过审核程序，直接授予其供排水特许经营权；对按规划和计划新建的企业，通过招投标的市场运作方式，授予符合条件的中标企业相应的特许经营权。申请者申请供排水特许经营权，应当作出相应的承诺。对获得特许经营权的企业，由市水务局颁发特许经营授权书，企业签署特许经营承诺书（或签订特许经营协议）。上海各区、县按规划和计划新建供排水项目特许经营的招投标，由上海市水务局会同相关区、县政府及有关部门共同实施。

供排水行业引入特许经营的标志是1996年以BOT方式建设的大场水厂，当时市政府与英国泰晤士公司签订的专营协议规定，英国泰晤士公司负责大场水厂的建设，专营期为二十年，专营期结束大场水厂无偿移交给中方；专营期间大场水厂所生产的自来水由上海市自来水公司包销，出厂水价格由外方的投资回报、建设融资费用、制水成本等内容组成。2002年因政策原因专营协议提前终止，大场水厂由中方出资收归国有。截至2014年底，上海市市供排水行业共有特许经营项目16个，其中，供水项目2个，排水项目14个。2010年《上海市城市基础设施特许经营管理办法》颁布以后，供排水行业的特许经营管理工作的开展有了法律依据，操作程序也有据可循。前几年，由于市政府加大了对供排水基础设施建设的投入，建设资金紧缺的矛盾有所缓解，新建项目需要通过社会招商解决投资渠道的情况明显减少。

2014年以来，国家大力推行PPP模式，上海供排水领域在总结过去经验基础上，本着小步走、不停步的原则，继续探索PPP模式，并推出了一批PPP项目，包括上海泰和污水处理厂项目PPP、上海虹桥污水处理厂PPP、上海金山区新江水质净化二厂及配套管网工程PPP、上海市嘉定南翔污水处理厂（一期）工程PPP等项目。其中上海市嘉定南翔污水处理厂（一期）已与社会资本签约。

一是促进政府职能转变，提高运行管理效率。实行特许经营后，经营与监管实现彻底分离，水务主管部门作为行业监管者，从直接管理转变为间接指导，从管理企业转变为行业监管，促进了政府管理职能的转变。一方面给予了企业更大的经营自主权和提升管理的空间，有利于调动经营者提高效益的积极性，另一方面使行业主管部门的重心转向行业和市场监管。

二是引入市场竞争机制，促进行业健康发展。通过实行特许经营，有力推动了国有企业的公司制改革和经营主体的多元化改革，打破了长期以来上海市供排水行业基本由国有企业独家垄断的地位，引入了市场竞争机制，对供排水行业健康发展提供了强大动力。同时，特许经营的期限性，打破了以往供排水企业的“终身制”经营模式，形成有效的优胜劣汰机制，对提升供排水行业企业的整体素质、服务质量和经营管理效率具有重要作用。

三是提高服务质量，促进节能减排。在特许经营制度下，特许经营企业与政府部门或其授权单位均签署了《污水处理服务协议》（或《排水服务协议》），根据污水处理达标情况收取污水处理服务费，因此，相关的政府部门或其授权单位为保证付费的正当性，大大加强了对污水厂出水达标情况的核查，而特许经营企业为保证收取到服务费，必然尽最大努力确保出水达标。为全市节能减排工作作出了重大贡献。

四是降低运营成本，物有所值。特许经营企业为提高企业效益，自觉提高自动化运营水平，精简人员配置，加强对电耗、药耗等运营成本的控制，降低运营成本。在运营成本得以有效控制的基础上，特许经营企业向政府提供了比政府自己投资、自己运营更低的服务费价格，特别是通过招投标方式选定投资人的特许经营项目，服务费价格通过市场竞争得到了最大程度的降低，实现了物有所值。

一是监管体系尚未正式建立。为了保证特许经营项目在特许经营期内的正常经营和服务，以及保证特许经营期满时资产的完整性，政府主管部门必须对特许经营企业的资产、经营等进行监督和管理。目前，尚未建立针对特许经营项目专门的监管体系。

二是土地权属缺少统一规定。目前上海市对特许经营项目所涉及的项目用地的权属和性质没有统一的规定，实际操作中，各项目情况不一，既有直接出让给项目公司的，也有直接划拨给项目公司的，还有划拨给政府部门或其下属单位，然后无偿提供项目公司使用的，甚至一个项目中存在多种形式的组合。遇到由政府部门无偿提供土地使用权的项目，地上构筑物由项目公司投资建造，由于上海市实行房屋与土地两证合一制度，土地与地上物权属的不一致，导致项目的产权证无法办理。产权证的缺失，存在不少现实问题和隐患，最直接的就是项目的竣工验收无法办理，财产的所有权缺乏法律保障，对未来特许经营期满后的财产移交也会产生不确定性。

三是部分项目的经营收入缺乏保障。在大部分区级特许经营项目中，区水务局除了作为特许经营管理的二级监管单位，还作为《污水处理服务协议》签约主体，承担了支付服务费的义务。无论服务费是区水务局直接向项目公司支付，还是委托其下属单位具体负责支付，这些项目由于有区级财政的支出，支付情况相对都比较稳定。但也有一些项目，服务费的支付主体不是市、区水务局或其指定单位，项目单位与委托单位往往存在费用结算上的矛盾，项目单位的收费缺乏相应保障。

一是建议土地使用权证由今后的接收方办理并保管。特许经营者在经营期有无偿使用该土地的权利，允许地上建筑暂缓办理产证，房屋价值在经营者资产账面予以登记，经营期结束后由资产接受方凭土地使用证接收证明办理房屋产权证。

二是简化项目法人变更程序，减少中标方建设障碍。招标之前由原项目法人编制并取得批准文件的项建书、工可报告、规划选址、环境评审，在中标方办理报建、开工许可等事项时，都会由于申请方与批准文件不符而颇费周折。

三是保障特许经营者的合法权益。城市基础设施项目采取特许经营模式来建设和运营，公共财政可以省下一笔较大建设投资，而且可以提高建设阶段的工作效率、经营者同时又承担了一部分城市管理责任，但由此增加的投资改革成本应当由公共财政承担或者通过制定政策予以保障。

上海市嘉定南翔污水处理厂（一期）工程为国家财政部第一批PPP示范项目，是一座日处理污水5万立方米污水处理厂，服务范围包括上海嘉定南翔老镇区、南翔新镇区、南翔东社区、云翔社区、云翔拓展社区和南翔高科技园区以及南部主城区伊宁路南块（西）、马陆社区、樊家地块等，其范围为东与普陀区为界，南至沪宁铁路，西为嘉金高速公路，北至宝安公路，服务面积为36.14km。项目包括南翔污水处理厂工程和南翔污水处理厂污泥处理工程两个组成部分。

南翔污水处理厂为全地下污水处理厂，上部建设景观绿化及科普教育中心。污水处理厂按一次规划、分期实施，总规模15万立方米/日，一期建设规模5万立方米/日，土建10万立方米/日，出水水质执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准。南翔污水处理厂污泥处理工程为污泥深度脱水工程，其一期工程设计规模为50吨/日（污泥含水率为80%），干化后污泥量为14.3吨/日（污泥含水率为30%），处理后污泥进入嘉定区再生能源利用中心与生活垃圾掺烧。

上海嘉定南翔污水处理厂PPP项目采用建设-运营-移交（BOT）的运作方式。上海嘉定城市发展集团有限公司（“城发集团”）下属上海嘉定水务发展有限公司（“水发公司”）已就项目成立了上海嘉定南翔污水处理有限公司（“项目公司”），注册资金为人民币5,000万元。嘉定区水务局通过政府采购方式选择的社会资本以增资方式入股项目公司，社会资本占70%股权。水发公司目前已委托有资质的资产评估机构对项目公司进行资产评估。增资完成后，项目公司将与嘉定区水务局正式签署PPP合同，并负责本项目的投资、建设、运营，其中建设期为2年，运营期为28年。运营期满，项目公司将本项目无偿移交给嘉定区水务局或其指定机构。

2016年1月，上海嘉定南翔污水处理厂PPP项目通过竞争性磋商方式正式选定“中信水务产业基金管理有限公司”作为社会资本合作方，嘉定区水务局和社会资本已经签署合作协议。该项目建成后，不仅有助于解决嘉定区污水处理，也将成为“国内领先、国际一流”的科技型、生态型、标杆性示范工程及环保科技教育基地。

点评：此PPP项目的创新点主要有：第一，项目的前期工作非常到位。在决定要做PPP前，已经完成了相关立项的手续报批工作；第二，项目本身具有引领和示范作用。污泥场全地下污水处理厂，上部建设景观绿化及科普教育中心，既可以美化环境，又有科普教育等社会效益；第三，在与社会资本合作的方式有创新。目前国内一般是先招社会资本，再组建项目公司。而该项目则是先组建项目公司，再通过增资扩股的方式，选择社会资本与政府的出资人合作。这样做的优点很多：一是充分保障了项目的前期工作，论证更加充分；二是避免了一般做法的后续投资主体变更带来的繁琐的部门手续变更；三是还避免了存量项目国有资产转让所带来的繁琐交易程序、税收等交易成本问题。

1、失败案例：大场水厂项目

上海水务领域最早的特许经营项目是1996年的大场水厂BOT项目，通过政府授予企业特许经营专营权的模式实现，通过《大场水厂专营管理办法》对项目进行规范。主要解决投资来源和建设能力不足的问题，以便于在短期内推进项目，同时也对价格改革有所推动。上海市自来水公司代表市政府与企业签订协议，协议期20年。项目总投资7000万美元，建设规模为40万吨/日，生产出清水出售产品给自来水公司，不直接面对用户。价格结算上由三部分组成：一是总投资中30%的自筹资金，按照15%的年回报率折算进入价格；二是总投资中70%的商业银行贷款，按照本金+利息折算分摊进水价；三是运行成本，包括人员工资、原材料、能耗、管理费用等。这三块测算得到水价成本为2元/吨，企业向市自来水公司收费，由市自来水公司总体平衡。对企业而言，20年经营期结束后项目无偿移交给政府，共能获得200%的回报。1998年建成投产。2002年国家发改委对固定回报项目进行清理，该特许经营项目提前终止，城投水务资产公司负责对资产净值进行评估并支付一定违约金后收回项目。

点评：该项目失败的教训有：第一，当时没有经验，对金融规律缺乏科学认识。那个时候国内的通货膨胀非常高，若考虑当时的通过膨胀率，15%的投资回报要求不算高，但通货膨胀高只是暂时的，长期看还是要回归正常水平，所以后来CPI指数降下来后，15%的投资回报显得非常高；第二，当时政府招商引资饥渴症。那时候上海市城市基础设施建设缺钱，政府为了吸引外资，才给了如此高的回报承若；第三，没有体现风险共担的精神，给外资15%的固定回报，是非常不合理的，也不公平，所以后来被清理掉，上海也为此付出了巨大的损失，不仅是经济上的，还有政府信誉的损害。

2、成功案例：竹园第一、第二污水处理厂

基本情况：2002 年 8 月，上海市水务局与竹园公司就竹园第一污水处理厂项目签订了《特许权协议》，特许经营期自 2004 年 8 月 1日至 2024 年 7 月 31 日，期限为 20 年。2004 年 8 月，竹园一厂通过验收并正式运营，污水处理工艺为一级强化，规定水量污水处理服务费价格为每立方米0.2218元，超进水量污水处理服务费价格为每立方米 0.15 元。

服务标准变化：2008 年 12 月，竹园公司与上海市水务局签订了特许权补充协议，对竹园一厂实施升级改造，提高出水排放标准。双方同意，通过升级改造工程将竹园一厂的污水处理工艺由一级强化改为二级生物处理，使其出水排放标准执行《城镇污水处理厂污染物综合排放标准》(GB18918-2002)的二级标准。2011 年 2 月 18 日，竹园一厂升级改造工程通过环保验收并正式运营。升级改造后，竹园一厂的污水处理工艺由一级强化改为二级生物处理，出水排放标准执行《城镇污水处理厂污染物综合排放标准》(GB18918-2002)的二级标准。根据上海市水务局《关于对上海市竹园第一污水处理厂升级改造后污水处理费价格确认的批复》(沪水务[2008]721 号)，竹园一厂的规定水量污水处理服务费价格为每立方米 0.6582元，超进水量污水处理服务费价格为每立方米 0.1648 元。

价费调整机制：根据竹园公司和上海市城市排水有限公司(以下简称“排水公司”)签订的《排水服务协议》的附件1第3条之规定，污水处理服务费价格从运营期第四年开始，对规定水量污水处理服务费价格及超进水量污水处理服务价格中的可变价格部分每三年进行一次调整，即在升级改造工程开始商业运营之日后第四年起(即 2014 年2月18日起)，根据电费、药剂费以及劳动力价格变动，对双方结算的污水处理服务费及超进水量污水处理服务费中的可变价格部分进行调整，价格调整幅度不得超过±10%。经上海市水务局批复同意，自2014年2月18日起，竹园公司调整后的污水处理服务费价格为 0.6852 元／立方米，超进水量污水处理服务价格为 0.1802 元／立方米。

提标改造：根据相关文件，竹园公司因提标工程引起边界条件改变而产生的相应变化情况，文件明确：竹园一厂现有 170 万立方米/日规模下的水费收入在提标改造后保持不变。因提标工程引起边界条件变化，增量投资部分内部收益率按照原协议约定执行，增量投资部分产生的增量运营成本相应调整污水处理服务费运营单价。同时与排水公司协商对原《排水服务协议》进行修订，争取根据增量投资部分产生的增量运营成本相应调增污水处理服务费运营单价。经过与政府相关部门的多次协商，此次提标改造工程总投资约 10.2 亿元。改造后的竹园一厂日处理量由 170 万立方米/日减量至 110万立方米/日，水费收入在提标改造后保持不变，处理后水质排放标准由 GB18918-2002 二级提升至一级 A，污水处理的安全、稳定性得到进一步提高。

点评：特许经营（PPP）项目期限长，有很多不确定因素，政府的环保标准等很多因素都会发生变化。因此，特许经营（PPP）合同一定要建立调整机制和争端解决机制。上海竹园污水处理厂之所以取得了成功，有四个方面值得借鉴：第一，建立了服务标准提升与价费调整的联动机制；第二，建立服务价费调整的动态机制；第三，建立合同调整的动态机制；第四，建立了长期合作机制。据笔者所知，对于提标改造的投资规模，刚开始政府和社会资本的分歧很大，政府方认为社会资本漫天要价，虚报改造的投资预算；而社会资本则认为政府在改造后服务价费提高得不够，不能覆盖改造的投入成本。双方经过漫长的谈判，最后还是达成了协议，从这个意义上说，也算是政府和社会资本成功合作的典范。