PPP项目法律争议现状探析


来自:PPP壹频道     发表于:2019-09-10 14:32:21     浏览:108次

从时间节点上看,自2014年国家大力推广PPP模式以来,大量的PPP项目经过识别、准备阶段,进入了执行阶段,也就意味着我国的PPP项目正在大规模的进入履约阶段。随着国家为了规范PPP运作,出台了有关PPP领域的法律法规和制度要求,特别是财办金[2017]92号文中要求各级财政部门严格项目管理库入库标准和管理员要求,及时将不符合条件、操作不规范、信息不完善的项目清理出库;以及财金[2018]23号文中“穿透原则”、不得“名股实债”等要求及标准的出台,有关PPP项目的纠纷频频发生,政府方和社会资本方因PPP项目合同执行引发的系列矛盾也逐步浮出水面。

01背景分析

PPP项目的全生命周期中,会涉及到政府方、社会资本方、项目公司、融资方、建设单位、运营单位、分包方、保险公司等众多参与方,对应各方之间的权利义务关系就显得非常复杂多变。为此,需要签订一系列合同来协调相互之间的权利义务,这些合同包括:政府方与社会资本方签订的合作协议、项目公司与政府实施机构签订的PPP项目合同、政府方与社会资本方的股东合同、项目公司与贷款方的融资合同、项目公司与承包方、运营商、材料商的工程承包合同、项目运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同等等,上述系列合同就构成了PPP项目的合同体系,因此,PPP项目合同是一个统称,并且是一个内容复杂、法律关系多样的综合体系,在PPP合同体系中又以项目公司与政府实施机构签订的PPP项目合同为核心,是保证PPP项目顺利实施完成的关键。

02基本情况

为了探析当前我国PPP项目出现争议的情况,笔者检索了中国裁判文书网上关键字为“PPP”的各类案件:截至2019年7月18日,关于PPP项目纠纷主要分布在刑事案件、民事案件、行政案件及赔偿案件四种:各种案件数据统计情况如下表所示: 

表- PPP纠纷类型统计

由上表数据可以看出,PPP项目纠纷中民事案件所占比例最大,且进一步分析在所有的PPP民事案件中,案由是合同纠纷的有465件,占PPP项目民事案件的比例为58.64%,超过半数。可以总结得出:PPP产生纠纷主要体现在民事案件,其中,PPP合同纠纷又是PPP项目纠纷的集中体现。因此,如何有效避免PPP项目合同纠纷,在项目识别、准备阶段至关重要;如何在履约阶段避免和解决已经发生的PPP项目法律争议也是亟待探索的问题。

03解决对策

笔者列举了PPP各个争议解决途径及适用范围介绍,希望能够引起PPP相关人士的一些思考,为PPP项目在相关合同条款的设定及避免类似法律争议问题提供一些解决思路。

1.双方协商或再谈判

在大多数的PPP项目合同中,都会约定双方出现争议或者纠纷的时候,要本着友好的原则,双方协商或谈判来解决争议,使得项目继续进行下去。此种争议解决办法适用因不可抗力;法律政策的变革;政府方出于本地区财政承受能力的考虑,缩减已经约定的项目规模或建设内容;或是原来设定的调价机制、考核机制、提前终止补偿等等合理性无法执行等等。通过协商或再谈判,双方是出于合作的立场,互相建立信任和友谊。

2.共同聘请专家或第三方解决

当合同双方通过协商或谈判无法达成共识时,还可选择共同聘请专家或第三方调解,比如对一些专业的问题,双方都无法确切的给出回复,可以就双方争议的问题共同聘请专家或第三方出具专家意见,在专家和第三方的帮助下,通过谈判,达成共识。

3.民事诉讼

对于政府方和社会资本方签订的PPP合同引起的争议该归为民事争议还是行政争议的问题,一直争论不息。江苏省高级人民法院民一庭课题组在《政府与社会资本合作(PPP)的法律疑难问题研究》一文中对此问题阐述如下:(1)对于PPP争议中涉及政府特许经营协议的授予、收回,政府采购投诉,政府信息公开,项目规划许可,对项目公司的处罚,对项目公司征收补偿决定、收费标准的确定等争议的,因涉及相关行政审批和行政许可内容,属于行政争议;(2)内容上设定民事权利义务的,属于民事争议。对于PPP协议的履行、变更、解除等行为,体现了当事人平等、等价协商一致的合意,其内容不受单方行政行为强制,合同内容包括了具体的权利义务及违约责任,属于民事法律关系的范围,当事人就此可以提起仲裁,也可以提起民事诉讼。

可以用于民事诉讼的争议大多在土地使用权、项目的产权、项目收益分配、项目公司融资担保、项目工程建设、项目的抵押质押、项目违约等等问题。

4.行政复议或行政诉讼

PPP项目争议采取行政复议或行政诉讼的情形,在主体地位、法律关系性质、诉讼时效、审理规则等方面与民事诉讼有所不同。

行政诉讼的主体是受到侵害的行政相对人和相应的行政机关,双方主体地位不平等;行政诉讼是针对行政机关及其工作人员在行政管理过程中,因行使行政职权而与行政相对人或利害关系人之间的关系;行政诉讼可以先提请行政复议(有的情况只能提请行政复议),如果对结果不服,进一步提请行政诉讼。(也可以直接提起行政诉讼。)行政诉讼时效为收到复议决定书15日内,或知道、应当知道作出行政行为之日起6个月内。

关于PPP争议适用行政诉讼还是民事诉讼的办法,在《河南新陵公路建设投资有限公司与辉县市人民政府管辖权异议》((2015)民一终字第244号)一案中充分体现。

案情描述:该案一审被告主张双方签订的公路建设协议书,系采取BOT模式的政府特许经营协议,新陵公司的回购和补偿请求均是以该合同为基础,该合同是行政合同而非民事合同。新《行政诉讼法》(2014年11月1日修正案)将“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违反变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”作为人民法院受理行政诉讼案件的范围,因此原告应当依据新《行政诉讼法》的规定,提起行政诉讼。一审法院河南省高级人民法院经审理认为,双方签订的合同中有关道路建设的融资、收益及双方责任、违约责任等事项的约定系作为平等民事主体的当事人之间权利义务关系的约定,原告因履行该合同产生纠纷向该院提起诉讼,该院作为民事案件受理并不违反法律规定。被告以该合同为行政合同、该案属于行政诉讼为由提出管辖权异议没有法律依据,对其请求应予以驳回。被告不服上述判决,提起上诉,二审法院认为本案是典型的BOT模式的政府特许经营协议。从合同的目的、职责、主体、行为、内容等方面看,合同具有明显的民商事法律关系性质,应当定性为民商事合同,不属于新《行政诉讼法》第十二条(十一)项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的解释》法释(2015)9号第十一条第二款规定的情形。

5.仲裁

仲裁一般是争议双方根据他们之间订立的仲裁协议,自愿将其争议提交由非司法机构的仲裁员组成的仲裁庭进行裁判,并受该裁判约束的一种制度。仲裁不受地域限制性、没有级别管辖且一裁终局、可以选定仲裁员、遵从商业惯例并最大程度地按照当事人的约定作出裁决,能够较好地保证PPP纠纷解决对专业性、独立性、公正性、保密和高效的要求。

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