王守清:PPP实务问题与研究选题


来自:PPP知乎     发表于:2019-10-12 17:00:27     浏览:108次

来源:北大PPP研究中心 

出处:清华大学王守清教授在中国PPP学术联盟第二次会议上的主旨发言 2019年9月25日  杭州



一、PPP项目实务问题


目前大家广泛讨论的很多PPP项目实务问题,在国内外学术界早就有学者进行了深入研究。但由于中国政治、经济、金融等体制的特点,PPP作为舶来品,并不能直接套用国外的模式。第一个问题关于PPP的定义和范围。中国的PPP不等同于PPP的直译,因为中国对于PPP的定义和其他很多国家对PPP的定义有着较大的不同。尽管从理论的角度出发,国有企业不应作为私营企业(我国称作社会资本)参与PPP项目,但在PPP发展的初期,且结合中国国情来看,国有企业特别是央企参与PPP项目还是起到了推动PPP发展的作用。但放任其发展也产生很多的问题,所以还是得回归PPP的本质,吸引更多的民营和国外企业来参与我国PPP项目,逐步减少国有企业的份额。这种方式容易与国际接轨,有利于“一带一路”的实施,与世界银行的观点靠近似,世行认为凡是政府或国有企业占股超过25%的项目均不属于PPP项目。第二个问题关于PPP项目合同属性。2015年施行的《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定特许经营合同属于行政合同。但结合PPP在中国的发展现状,从目前学术和实务界的共识来看,PPP项目合同要视情况,有些内容属于行政合同,有些属于民事合同,这需要在制定PPP条例或立法的时候加以考虑。除了合同属性问题,还需要从务实的角度考虑产生纠纷后如何解决的问题。如仲裁和诉讼之间的选择,大家都有不同的看法,这也是值得深入研究的问题。由此可见,如果不懂法律法规政策,不懂行业、不懂项目管理,很难去研究透PPP。第三个问题是关于PPP模式的选择。与传统模式相比,国际上认为PPP模式只是提供了公共项目交付模式的一种额外的选择,并非取而代之。因此,我们首先要了解项目的交付模式到底有多少种,每一种各有什么优缺点和适用范围。我十几年以来就一直介绍国际研究的一个结果,通过表格的形式对PPP项目的4大特性进行打分,哪些项目适用且容易应用PPP模式,哪些项目不那么适用,一目了然。如果不进行前期筛查,一窝蜂运动式推行PPP模式,就会因为泛化造成很多问题。从2014年这一轮的PPP热潮开始,有关于物有所值评估的争议不断。但我认为,物有所值理念是是否采取PPP模式的底线,至于怎么进行物有所值评估特别是定量评估,大家可以深入探究。第四个问题是关于项目流程。发改委和财政部的项目流程,原则上不存在冲突,但操作起来又存在一些细节差别。这就要求基层政府尽量采取多部门协调、联审联评的方式开展工作。而从学术的角度来看,我国需要在顶层统一思想,尤其是关于PPP政策的制定,因为任何一个决策可能就对一个行业、一个国家造成重大影响。第五个问题是关于招标评标。政府在提供公共产品和服务,理应知道对某种公共产品或服务的需求,但企业通过更直接的市场接触,也可以主动向政府提出建议。前者对应的是政府提出的项目去招投标,后者则是由企业提出,发挥了企业的能动性、创造性和贴近市场需求。由企业发起的PPP项目政府并不一定要接受,即便政府接受了,也不一定会由提出的企业来实施。但政府可以通过一些奖励措施来鼓励企业做这件事情,如招标时采用“瑞士挑战法”。招投标最根本还是为了引入竞争,因为所有国家的经验都证明,没有竞争就不可能有效率的提高。除了公开招标和邀请招标,其他的方式还包括竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购,竞争程度也逐渐降低。从学术界的研究结果来看,项目的效率也是随着竞争程度降低而递减的,这一点在实践中也逐渐开始有所凸显。其他关于投标主体、两标并一标、连带责任、注册资本和项目资本金等问题在学术界也早有研究,在政策中也有体现。第六个问题是关于土地的获取。对于财政收入低的政府来说,资源补偿是替代政府支付和补贴的重要方法。就PPP的三种付费模式即政府付费、使用者付费、可行性缺口补助来说,在政府连可行性缺口补助都拿不出来的情况下,可以采取资源补偿的形式。这个资源,在中国目前最主要就是土地、矿山或者可开发的旅游与文化资源。目前政策还有不完善甚至空白之处,所以将会引出一系列的学术问题值得深入探讨,如商业土地使用权与PPP项目期限的错配、以及有限产权及其引出的质押权等问题。第七个问题是关于税收财会。国际上很少有国家专门为某一个模式(如PPP模式)去设置特定的税费减免法,所以税务这个问题,最重要的是签约事前约定清楚,而不是事后再争议。目前我国的会计制度对PPP还有政策反复(如政府的支付与补贴到底是不是政府的债务?到底是采用“收付实现制”还是“权责发生制”?),最近中央对政府已有一些澄清,但对企业似乎还有模糊地方。第八个问题是关于融资方式。国际上普遍的做法都是基于项目融资,所以我国企业参与“一带一路”倡议也需要参考国际经验,一旦“走出去”,就必须按国际化思维运作项目。还有很多问题,都是我在实务界、在基层遇到的问题,这些问题不可能某一个人全部能研究透,但是咨询机构包括律师团队必须能够了解清楚,政府官员可以不用全部涉猎,但官员在遇到问题时应该去请教这些专业人士。当然也可以和学术界多交流,因为学术界对于PPP发展历程、国际经验和后面的机理等了解较多,像我现在更多时间是在评审全世界的PPP论文,通过大量的阅读中文、英文文献,结合对中国PPP实践的了解,让我对国际PPP的研究趋势更加清楚。
二、中国PPP发展的几点建议。

关于设立统一的机构。世行一直在鼓励发展中国家应该效仿西方国家成立一个PPP中心。当然,我也理解中国的国情,如果我国不能成更高层级的PPP中心,那么我国应该建立不同部委之间的协调机制。关于模式的选择。“一刀切”的做法让过去几年PPP的规模迅速扩大,但也产生了很多问题。也有了我们现在由高速发展转向高质量发展的说法,这一点还是回归到了PPP的本质,PPP模式作为可选模式之一,判断的基准是物有所值,特别是效率、效能、效益。关于学术研究与人才培养。学术研究不能跟随市场的“冷”与“热”,我个人就在PPP很“冷”的时候,仍然坚守这一领域的研究。而当PPP很“热”的时候,学者更应该保持客观中立,及时发现问题。我二十多年来所带的PPP博士、硕士研究生和本科毕业学生就是这么成长起来的。

时间有限,我只能讲这么多。谢谢大家!

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