背景：1、 4月21日的国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，最大亮点在于完善特许经营价格或收费机制，为PPP融资提供了切实可行的新举措。《办法》允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。
2、 按照43号文规定，存量和新增地方政府债务只有通过省级地方债分配和PPP转化两条路径解决。目前国内大部分省份都在进行PPP探索。对于土地一级开发、保障房等非经营性项目，传统意义的PPP模式似乎并不适用。但这些项目建设同样需要资金，本文着重介绍产业基金入股形式的新型PPP模式。
3、 产业基金本质上是一种新的融资媒介，由一家基金\券商\信托建立，以股权的形式介入项目公司，参与施工建设。表面上是表外融资，不增加地方债务，但地方财政多出具不具备法律效力的“安慰函”，以土地出让收入作保，明为股权实为债权，增加了地方政府的隐性负债。《管理办法》中鼓励产业基金入股的形式，但并未就其中政府债务与社会资本的关系划清，监管在这一块仍然存在空白。
4、 产业基金的交易结构分为两种模式：有限合伙型产业基金和契约型产业基金（即资管计划或信托模式）。产业基金的优先端由银行主要是理财资金认购，劣后端由地方平台或地方平台+施工企业+管理人三方共同承担。
5、 以重庆巴南基金PPP为例，巴南与国开基金的合作按照“投建协同、投贷协同”的方式，对巴南区土地一级开发、土地二级开发、棚户区改造、基础设施等进行投资和建设。优先级LP收益10%即政府成本并不算高。
6、 契约型基金由当地国企先行成立项目公司，由契约型基金认购项目公司股份。很多是由省级政府层面出资引导成立的，吸引金融机构资金合作成立城镇化建设母基金，其中河南和山东的推进步伐较快。
7、 产业基金作为一种创新的融资渠道，接续了地方平台城镇基础设施建设的资金来源，部分以委托贷款形式计入社会融资总量，有利于拉动地方基建和地方经济企稳；且对接资金多为银行理财资金，加之结构精心设计后的增信功能，地方政府的融资成本也有一定下降。
8、 产业基金为银行理财提供了更高收益的投资渠道，大约为8%-10%，相比普通企业债收益更加具有吸引力。尽管企业债供给同比萎缩，但同时银行理财对企业债的需求也在萎缩，打新股、两融受益权、产业基金动辄10%的高收益将极大分流理财买债资金，可能重复“非标”对“标”挤占的故事。
方式：产业基金的两种交易结构：有限合伙型VS契约型
1、 有限合伙型产业基金
案例：南与国开基金的合作将按照“投建协同、投贷协同”的方式，对巴南区土地一级开发、土地二级开发、棚户区改造、基础设施等进行投资和建设。
据了解，巴南和国开基金的合作拟通过设立有限合伙基金的模式来运作。其中，国开基金引入的资金（通常为银行资金）作为优先级LP，占80%；地方政府平台和施工企业投入一部分资金作为劣后级LP，占20%；国开基金作为GP，收取一定的管理费，但也会投入少量的资金作为劣后方。然后，由合伙基金成立项目公司负责一级土地整治，项目公司将土地整理交由央企去开发。
从结构上来看，施工央企、政府平台、施工央企三方联合增信作为劣后级LP，保障了优先级资金的安全性。这也是一种增信措施。施工央企既是资金劣后方，又是实际的施工企业，实现了联合体。
这一个项目首先保证的优先级LP收益为10%，这其实是政府的成本；如有剩余则在劣后级LP之间按照合约分配，如果不足则由地方政府平台补足优先级LP的收益。10%是无抵押纯信用的融资成本，相比目前有抵押的银行贷款8%-9%的成本，加上担保成本1%-2%，也为10%左右，信托的成本更在10%以上，相比下来优先级LP收益10%并不算高。
2、 契约型产业基金（即资管计划或信托模式）
契约型基金由当地国企先行成立项目公司，由契约型基金认购项目公司股份。根据公开新闻资料整理，某股份行银政产业基金以契约型产业基金（资管计划）的模式投资西北某省会城市开发区内三个产业园的开发项目。该项基金规模50亿，其中银行理财为优先级，当地园区平台公司为劣后级，双方占比4:1。项目以投贷结合模式，基金持有项目公司51%股份，同时向项目公司提供委托贷款。
增信措施包括：由园区平台公司远期回购股权，并提供担保。园区管委会承诺将土地出让收入优先偿还贷款本息，并且财政出具承诺将授信本息纳入地方财政预算管理，此外若土地出让收入无法覆盖开发成本，则由当地财政补足。至此，“影子平台”隐性捆绑了政府信用。这是目前法律尚未涉及的区域。
契约型产业基金还有很多是由省级政府层面出资引导成立的，吸引金融机构资金合作成立城镇化建设母基金，其中河南和山东的推进步伐较快
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