PPP项目合同是PPP项目的核心和基石。它是PPP项目交易结构、风险分配机制、各方商业计划和利益的最终落实，是各参与方主张权利、履行义务的根本依据，也是PPP项目全生命周期顺利实施的重要保障。
我国正处PPP盛世，PPP项目百花争艳，让人感到“乱花渐欲迷人眼”，各种纷繁复杂的声音也接踵而至，仿佛“剪不断、理还乱”。思虑再三，虽业务压力繁重，我们决定还是静下心来、抽出时间，对PPP项目合同进行从头至尾的梳理解读，或适时针对国内实际案例进行合同解构和分析，亦或适度对国外相关经验进行介绍和比对。我们希望，这一方面能够促使我们对多年的PPP执业经验做出系统总结和沉淀，另一方面也可以抛砖引玉、供各位读者参考体会。
《PPP项目合同系列谈》将逐步分篇拟就，初步计划每两周推出一篇。由于学识和能力有限，一定会有疏漏或偏颇之处，我们非常欢迎各位读者提出自己的意见、建议，甚至是不同观点，诚挚欢迎您的拍砖。对大家的宝贵意见，我们将认真收集、整理，并作为进一步完善和深化合同解读的指引和参考。
“不积跬步无以至千里”，“水滴石穿、水聚成河”。 我们本着务实的态度和专业的作风，希望在我们逐步拟就和推出《PPP项目合同系列谈》的过程中，我们自己，以及每一位参与阅读、互动的读者，都能有所获得、有所感悟、有所长进，如果有幸能对我国PPP模式的健康发展奉献微薄之力，那更是“善莫大焉”。
《PPP项目合同系列谈》之一
“合同主体”PPP项目合同的合同主体为政府主体和社会资本主体，而社会资本主体则可以是社会资本方或为项目专门设立的项目公司。
一、 政府方
法律文件 | 政府方 |
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，以下简称“财金[2014]113”。 | 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。 公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。 |
《PPP项目合同指南（试行）》，以下简称“项目合同指南”。 | 本指南中，政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。 |
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，以下简称“发改投资[2014]2724”。 | 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。 项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理……以及评估论证等内容。 |
《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》，以下简称“通用合同指南”。 | 签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。 |
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，以下简称“特许经营管理办法”。 | 县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。 实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。 |
从上表中可以看出，财金[2014]113、发改投资[2014]2724、特许经营管理办法都首先规定了项目实施机构，进而规定项目实施机构应作为政府主体与社会资本主体签订PPP项目合同，而项目合同指南、通用合同指南则直接规定了PPP项目合同的签约政府主体。
（1）发改投资[2014]2724与财金[2014]113中关于实施机构范围的差异？
从上表中可以看到，发改投资[2014]2724、财金[2014]113中关于实施机构范围的规定存在一些差异，相比与财金[2014]113规定的“有关职能部门或事业单位”，发改投资[2014]2724规定的实施机构中还包括“行业运营公司或其他相关机构”。而《第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》财金函[2016]47号附件《PPP示范项目评审标准》的规定“国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的不再列为备选项目”，也就是说财政部文件并不认可国有企业和融资平台公司作为项目实施机构并作为政府主体签订PPP项目合同。
依据参与PPP项目的经验，由于行业运营公司（国有企业或融资平台公司）实事上的企业身份，由其作为项目实施机构存在利益交叉错位、协调能力不足、无法代表政府主体履行相关职权等问题，总体来说不利于项目实施和PPP项目合同的执行。而相较来看，政府职能部门（行业主管部门）具备天然的政府属性优势，同样了解行业特征和标准，更适宜作为政府主体履行相关职权，因此应优选考虑作为项目实施机构并作为政府主体签订PPP项目合同。但是，对于一些地区由于历史原因而导致的特殊情况，比如某地并未设高速主管部门而一直由高速公路公司代行职责，也可适当考虑因地制宜、特事特办。
（2）当地人民政府是否可以作为政府主体签署PPP项目合同？
虽然发改投资[2014]2724、财金[2014]113与特许经营管理办法均规定应由实施机构作为政府主体签订PPP项目合同，但无论PPP项目的实施机构是否直接为当地人民政府，鉴于项目合同指南和通用合同指南均在政府方的签约主体中明确包括了“政府”，且实施机构的权利来源也是人民政府，因此当地人民政府理应可以作为政府主体直接签订PPP项目合同。在某些PPP项目中，由当地人民政府直接作为政府主体签订PPP项目合同也会增强社会资本和金融机构参与的信心。但值得注意的是，由于政府本身没有足够的能力、资源和精力监管和实施具体的PPP项目，因此即便由政府直接签订PPP项目合同，也会在合同中授权具体的职能部门或事业单位代位履行相关职权。
（3）政府方主体出现机构调整如何处理？
由于PPP项目合同的实施期限至少在10年以上，期间可能会遇到政府职能机构调整的情况导致原本的实施机构不再享有相关职能，考虑到这种可能性，我们通常会在PPP项目合同中就政府签约主体机构调整时的延续或继承方式作出相关约定。
二、社会资本主体
1、 社会资本方
法律文件 | 社会资本方 |
财金[2014]113 | 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。 |
项目合同指南 | 社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。 本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。 |
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，以下简称“国办发[2015]42” | 对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。 |
通用合同指南 | 签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业、或其他投资、经营主体。 |
特许经营管理办法 | 本法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式授权中华人民共和国境内外的法人或其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。 |
从上表中我们可以看出，各部委文件在社会资本方的范围表述上存在比较大的差异，而发改委发布的法律文件中对社会资本范围的规定相对更为宽泛。
（1）“其他组织”可否作为社会资本参与PPP项目？
在通用合同指南和特许经营管理办法中社会资本方可以包含多种形式的投资主体，除法人以外还包括“其他组织”。而在财金[2014]113和项目合同指南中社会资本的范围仅为企业法人未提及“其他组织”。
首先，“其他组织”的含义参见《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第52条：民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括依法登记领取营业执照的个人独资企业、依法登记领取营业执照的合伙企业，依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构等等。显然，虽然“其他组织”不具备法人资格，但实践中我们常见的“银行分支机构”、“合伙制基金”等都属于“其他组织”的范畴，他们既可能是社会资本联合体中资金方，也可能是由施工方、产业投资人和资金方为实施PPP项目而建立的组织，是目前PPP项目社会资本的主力军之一。而如果仅规定“企业法人”作为社会资本，一概拒绝 “其他组织”作为社会资本参与PPP项目的竞争，显然过于刻板武断，不利于兼容并包和社会资本因地制宜的灵活操作，会给PPP项目的实操带来难题。
（2）地方融资平台公司可否作为社会资本参与PPP项目？
出于体现PPP项目“公私合作”的本意、实现“公私合作”的价值，也为了确保PPP项目的竞争性，财政部2014年发布的相关文件均明确要求实施PPP项目的本级政府所属融资平台公司及其控股的国有企业不能以社会资本的身份参与本级政府辖区内的PPP项目。而半年之后的国办发[2015]42对于当地融资平台公司作为社会资本方参与PPP项目又给予了适度的开口，但对于其他控股国有企业是否类比开口还并未明确。另外上述开口规定中关于“明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能作为前提”的要求也还是让很多融资平台公司有所顾虑。
目前，业内大部分专家对融资平台公司和当地国企作为社会资本参与PPP项目持相对负面观点。但出于中国国情及优质融资平台公司和地方国有企业发展空间需求的考虑，在充分竞争的前提下，给予优质且完全商业化运营的融资平台公司和地方国有企业一定的发展空间也不失为因势利导。当然对于如何定义“优质”和“商业化”、及如何避免对其他社会资本形成壁垒效应还需进一步细化考虑。
2、项目公司
法律文件 | 项目公司 |
财金[2014]113 | 公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。 需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。 |
项目合同指南 | 社会资本是PPP项目的实际投资人，在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。 项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。 在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于继承上述协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。 |
通用合同指南 | 如以设立项目公司的方式实施合作项目，应根据项目实际情况，明确项目公司的设立及其存续期间法人治理结构及经营管理机制等事项。 如政府参股项目公司的，还应明确政府出资人代表、投资金额、股权比例、出资方式等。 |
特许经营管理办法 | 实施机构应当在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。 实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。 |
关于项目公司的规定，主要集中在项目公司的设立、组成及签约方式。
（1）是否一定要设立项目公司？
根据上表我们可以很清楚的得出结论，项目公司并非一定要设立，社会资本可以自行与政府方签订PPP合同实施PPP项目。但实践中，通常政府方都会在招标文件中要求社会资本成立项目公司专门实施PPP项目，一方面是因为设立项目公司是社会资本的普遍需求和惯常操作，社会资本通过设立项目公司可以实现有限追索起到风险隔离的作用；另一方面如若政府方参股或社会资本为联合体，则更要通过设立项目公司作为一个实体实施项目，可以有效整合联合体之间的资金和资源，也便于政府方的监督和管理。
（2）政府方是否一定要参股项目公司？参股比例有何要求？
根据上表我们同样可以很清楚的得出结论，政府方不一定要参股项目公司，可由社会资本单独设立项目公司。实践中政府方是否参股项目公司，取决于（i）政府方是否希望通过参股的方式更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况。若政府方不参股项目公司，则只能通过PPP项目合同的约定间接对项目公司的决策和履行情况享有知情权;（ii）政府参股可以增强社会资本及金融机构对项目的信心，利于项目的开展;（iii）政府方股东可以对涉及重大公共利益的事项实行一票否决权。
根据目前的相关法律文件要求及PPP项目“公私合作”的本意，政府方在项目公司中参股比例为不超过50%（甚至不应相对控股），且不应具有实际控制力和管理权。实践中持股比例通常为10%-40%不等，一方面是因为股权比例越高对政府方的资金量需求就越高；另一方面即使股权比例相对较高但是政府方又不得对项目具有实际控制力和管理权，因而对政府方不具有吸引力。
（3）若社会资本为联合体，联合体各方是否必须都参股项目公司？
近期颁布的PPP法律文件中并未针对该问题做出明确规定，参考招标投标法和政府采购法，两个文件中关于联合体的规定基本一致：“参加联合体的供应商应当向采购人提交联合体协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任”。总结为以下两点（i）联合体各方可以在联合体协议以及投标文件中明确各方的职责，除非招标文件\采购文件有明确要求，联合体其中一方是否参股项目公司应该属于各方可以自由约定的内容；（ii）在项目公司成立前，联合体各方应当共同与招标人\采购人先行签订PPP项目合同或投资协议\框架协议，并就承诺的事项向政府承担连带责任。
另外，需要注意的是，招标投标法实施条例第九条规定：“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标”，适用此条的主体条件为“项目投资人”，那么如果联合体中的施工方不参股项目公司还能不能称作为“项目投资人”呢？从谨慎的角度考虑，联合体中的施工企业如希望适用上述条款，我们建议至少要在项目公司少量参股。
（4）若设立项目公司该如何签订PPP项目合同？
上表中的各文件对该等问题规定虽都略有不同，但在实践中，若设立项目公司通常有以下两种签署PPP项目合同的方式：
政府方先与社会资本签订投资协议或框架协议，待项目公司成立后，由项目公司与政府方签署正式PPP项目合同；
政府方直接与社会资本签订正式的PPP项目合同，待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署PPP项目合同或以签订补充协议的形式继承PPP项目合同。
我们认为上述两种方式均可行，可根据实际情况选择适用。
（5）若设立项目公司，社会资本方是否需要同项目公司一起承担连带责任？
由于社会资本设立项目公司的目的之一是为了隔离项目风险和责任，因此在社会资本成立项目公司后，通常由项目公司独立承担与政府签订的PPP协议中的相关融、投、建、运、移交等一系列责任，而社会资本仅对项目公司承担相应的股东责任并在出资范围内对项目公司债权债务承担责任。
但在一些项目中，政府方认为其选择的是社会资本而非项目公司，依赖的是社会资本的信用和资质而非项目公司，为更好的确保项目适当执行并控制项目风险，会要求社会资本就项目公司的部分或全部合同责任承担连带责任。由于与项目操作常规不符，我们建议该等要求应当在招标文件中明示，而社会资本是否接受则取决于社会资本的风险承受能力、双方在项目中的商业地位等各种因素。另外，在部分PPP项目中，由于项目公司为新建、且项目本身资产和收益也相对单一，金融机构也会要求社会资本对融资承担有限担保甚至是连带担保责任作为融资增信，此种情况下，由于社会资本应承担PPP项目中的融资责任，为支持项目公司取得融资则需要依据金融机构的要求为融资承担相应担保责任。
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