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郑大卫 浦发银行总行项目融资主管
经过2年的推广，PPP模式已如火如荼开展起来，以央企为代表的一大批社会资本积极参与PPP项目，呈现了良好的发展态势。但是热中有冷的是，经济欠发达县级区域基础设施底子薄，政府对公共产品和公共服务的需求更为迫切，而恰恰上述县级PPP项目往往得不到社会资本的青睐，更难以获得金融机构的融资支持。究其原因，我们认为主要担心县级政府履约支付能力和契约意识。
2016年，浦发银行携手安徽省担保公司对经济欠发达县级项目探索“PPP融资+履约担保”创新模式，通过创新融资增信方式，为经济欠发达县级PPP项目落地创出了一条新路，现将有关案例分享如下，请大家批评指正。
一、项目基本情况
J县位于皖南山区，距黄山风景区仅30公里，是“国家级生态示范县”之一，并获得“中国十佳休闲养生旅游县”称号。由于J县GDP和财政收入在安徽省62个县级行政区域中排名靠后，基础设施严重落后。近年，J县规划旅游产业作为经济发展的突破口，提出“全域旅游”的发展战略。大力建设基础设施成为全面推进旅游产业跨越式发展的重要举措，PPP模式成为J县推动基础设施建设的首选模式。
J县高铁新区基础设施一期 PPP 项目，包括S217 西迁改建工程、和平路西延工程、灵芝公园建设工程三个市政建设子项目。投资总额约3.6亿元人民币。项目运作方式为BOT，项目合作期11年，其中建设期为2年，运营期为9年。项目实施机构为J县生态旅游产业园区管理委员会，项目采用政府付费方式。民营企业L公司中标确定为J县高铁新区基础设施一期 PPP 项目的社会资本方。项目前期（征地拆迁、土地取得）由政府方负责，法律和政策风险由政府方承担，社会资本方负责项目建设、融资、运营、维护和移交等。不可抗力由双方共担。
二、投融资方案
浦发银行与安徽省担保公司携手为J县高铁新区基础设施一期 PPP 项目提供融资，该项目也成为全国首个县级“PPP融资+履约担保”项目。
1.投融资结构
项目资本金1亿元，其中中标社会资本方占比90%，政府方占比10%。浦发银行提供2.6亿元项目贷款。
2.创新增信模式
本项目通过了财政承受能力论证，J县各年度PPP 项目预算安排支出责任占一般公共预算支出比例不超过10% ，但值得注意的是2018年项目预算支出占当年一般公共预算支出达到9%。一旦该县财政收入出现下滑，很可能超过10%的警戒线。同时，J县每年财政收入大部分来自省财政转移支付。据统计，近三年J县省财政补助收入均大幅超过当年县本级公共财政预算收入。
安徽省担保公司是省政府出资设立的大型政策性融资担保机构，是全国注册资本和净资产规模最大的担保机构之一，银行间市场主体评级AAA。为支持J县高铁新区基础设施一期PPP 项目落地，安徽省担保公司设计履约担保创新模式，向贷款银行（收益人）出具PPP 项目履约保函，即规定J县按PPP合同约定因政府方原因未及时支付购买服务费时，由其向受益人代偿。
按照预算法和地方债务管理相关规定，作为县级财政，J县无法直接为安徽省担保公司提供反担保。为经济支持欠发达县级PPP项目落地，安徽省财政承诺因J县政府不能按PPP合同约定支付政府购买服务费导致省担保公司履行代偿责任时，省财政将从J县财政转移支付代扣至省担保公司，缓释担保公司风险。
图1 J县高铁新区基础设施一期 PPP 项目投融资结构图
3.风险管理
本项目严格按照财政部PPP模式操作流程分步实施。项目通过物有所值评价和财政承受能力评价，由咨询公司编制《项目实施方案》并经J县政府批复同意，项目采购符合相关规定，目前项目已纳入综合信息平台库，有效避免了项目合规性风险。
本项目属于非收费市政项目，技术方案比较简单、成熟。社会投资方具有较强的技术和履约实力，有能力达到项目绩效指标。为进一步防止竣工风险，明确项目超投资由社会投资方自筹资金解决，确保项目建设资金落实到位。经银行评估，项目政府付费现金流对融资本息有保障。J县政府同意将政府付费纳入政府预算支出责任，本级人大同意纳入中期预算。银行通过贷后管理对项目资金进行全流程监管，防止资金挪用。除安徽省担保公司向银行提供履约保函外，项目采用合同项下收益权质押方式，在人行应收账款质押登记公示系统进行出质登记，具有法律有效性。
三、案例点评
1．引入省级政策性担保，提升社会资本方和银行参与PPP积极性，具有推广意义。
经过近40年的改革开放，国内地市级以上城市基础设施建设已趋于完善，但受地方财力影响，大部分县域财力较弱，基础设施建设相对落后，一定程度影响了地方经济发展，J县就是一个典型案例。
尽管PPP模式下地方政府不承担融资责任，但非经营性基础设施项目回报机制主要为政府付费。地方财力和契约意识成为决定非经营性基础设施PPP项目能否引入社会投资人和金融机构融资的关键点。
通过引入担保公司为经济欠发达县级地方政府履约增信，增加了社会资本方和金融机构的信心，有效提升了区域项目融资落地，具有重大推广意义。
2．引入省级财政转移支付，缓释担保公司风险
有效的风险分配，是担保公司缓释自身风险和实现业务可持续发展的重要保障。在本项目中，安徽省担保为地方政府提供了履约担保。按照预算法和地方债务管理要求，县级政府无法提供反担保。安徽省财政因J县政府不能按PPP合同约定支付导致省担保履行代偿责任时，省财政负责代扣转移支付，确保担保公司有效降低风险。
3、积极推广安徽模式，提升履约精神，推动更多经济欠发达县级PPP项目落地
实践证明，安徽履约担保和转移支付相结合的增信模式为经济欠发达县级PPP项目吸引更多社会投资人参与和推动融资落地走出了一条新路。安徽模式若能够在全国范围推广，在各省建立各具特点的PPP增信机制，相信将带动越来越多经济欠发达县级PPP项目落地，PPP区域不平衡的问题将逐步解决。
同时，该模式也有助于监督各级地方政府重诺履约，促进政府和社会资本方重视前期磋商，充分识别和分配风险，明确各自责任边界，确保PPP项目在全生命周期内顺利实施。
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