PPP模式:不可忽视的旅游项目开发融资工具

PPP模式是一个完整的项目融资概念，是政府、赢利性企业、非赢利性企业基于某个项目而形成“共赢”为理念的合作方式。通过PPP模式改变单纯依靠财政的单一投融资模式成为破局关键。

旅游业已成为很多具有丰富旅游资源的省 、地区优先发展的重点产业 ，但事实上，旅游资源的开发建设的资金筹措问题仍未有效解决。

对于政府发起的项目而言 ,大多数属于准经营性项目，这种项目的显著特点就是既有公益性 , 也有赢利性 。在我国 ,旅游项目往往投资规模大、周期长 、风险高，因此其投资主体历来由各级政府担任 ,投资方式一直是政府直接投资。20世纪 90年代以来 ,各地都将旅游业列入当地经济发展的支柱产业或主导产业，各级政府尤其是地方政府作为投资主体所构成的政府投资模式,是我国旅游基础设施建设最主要的投资模式 。

政府主导投资主要用于旅游基础设施 、环保设施 、管理教育等的投资 ,其投资主体决定了运作模式的非市场化 。这种投资模式存在两个方面的问题：一是政府财政有限, 不可能拿出大量的资金用于旅游基础设施建设,而旅游基础设施的建设滞后势必会制约我国旅游业的进一步发展；二是政府投资模式按非市场化运作 ,建成后的旅游基础设施大都按公益性、公共性的基础设施进行运营,既不符合旅游基础设施的经济属性, 也加大了地方政府的财政负担。

一方面是来自政府的传统融资渠道的局限，另一方面是私营企业对旅游项目的投资的强烈愿望 。在这样的背景下 ,如何调动社会资源投入旅游项目建设 , 实现政府主导下社会资金的广泛参与 , 从而改变单纯依靠财政的单一投融资模式成为破局关键。

同时，随着经济的高速发展和消费水平提高, 对公共基础设施建设投资的需求与日俱增 ,单单依靠国家财政拨款建设公共基础设施 , 已然不能满足对公共基础设施建设投资的巨大需求。公共基础设施建设资金的不足 ,成为制约我国经济发展的瓶颈 。引入 PPP模式能够有效的解决这一问题 。

PPP(Public-PrivatePartnerships)模式,即公共部门与私人企业合作模式，是指政府 、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式 ,合作各方可以达到与预期单独行为相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时, 政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业, 而是通过对项目的扶持,实现参与合作各方的利益 ,同时共同承担责任和融资风险 。

PPP融资模式的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同 （特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司 ), 由特殊目的公司负责筹资、建设及经营 。在该模式下 ,鼓励私人企业与政府进行合作, 参与公共基础设施的建设。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议, 这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定, 这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

采用这种融资形式的实质是 :政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权,来换取基础设施加快建设及有效运营 。

很多基础设施具有公益性 ,如果不进行整合,不具有投资价值, 很难吸收利用私人资本。 PPP方式将这些不具有商业投资价值的项目商业化 , 在项目运营过程中 ,私人机构将可以收回投资并赚取利润 ,同时政府也将为项目付出最小的代价, 是一种 “共赢 ”机制 。

在我国 ,PPP模式目前主要应用于城市环境等基础设施建设 ,但旅游项目开发同样具有与城市环境基础设施建设类似的特点 ,如建设初期投资巨大且投资回报周期较长、经济效益收效慢 、社会效益和环境效益明显 、可以改善居民的生存环境等。

在我国旅游项目开发中引入 PPP模式具有如下的优越性。

（一）提高旅游项目的运作效率与收益水平。PPP模式是通过公私合营, 将市场竞争机制引入原本由政府单独控制的旅游项目运作之中, 同时结合私企的先进的技术、企业运作模式和管理经验, 努力提高旅游项目开发的投入产出比，有效解决目前我国旅游项目开发中所存在的高投入 、低产出 、见效慢的问题。

（二）降低风险以吸引更多的企业投资。PPP模式对企业的吸引力在于政府的参与给企业带来的风险分担, 旅游项目具有明显的公益性与服务性 , 但是由于初期投入高 、建设周期长 、经济回报慢等特点 , 使私企面临着资金不足和融资代价高等问题 。而 PPP模式可以使私企尽早介入旅游开发项目 , 利用其在经验 、理念和技术上的优势 , 尽早地参与旅游项目风险的识别、可行性研究, 并可以在项目的初始阶段更好地识别和解决项目整个建设周期中的风险分配问题 , 从而使旅游项目的顺利实施有了更好的保障。

（三）能引入监督机制保障生态环境的恢复。PPP模式中的第三方与项目没有直接的关系 ,能够对政府部门与企业的合作及其成效进行客观的评估 、合理的协调和严格的监督 。同时 , 企业还可以获得国家土地 、税收 、贷款等方面的优惠政策支持以及生态建设的资金补贴 , 这样能够确保在风险合理分配的基础上实现最佳经济效益, 从而提高企业投资的积极性 , 吸引更多的民间资本对旅游项目的开发。

PPP模式没有固定的投资方式 ,根据不同旅游项目的特点 、所在地的投资环境 、各参与主体的具体情况, 形成每个项目自身的投资方式。投资方式不同 ,特许经营期的现金流量也存在差异 。因此，在实际应用中，务必选择适合我国旅游项目开发方式的PPP融资方式。

以资本补贴模式为例。

资本补贴模式的具体做法是把一个旅游投资项目分为两个部分 :公益性部分和盈利性部分。公益性部分由政府出资的投资公司来完成;盈利性部分的投资、运营和维护由私营企业投资组建的 PPP项目公司来完成。政府部门与 PPP公司签订特许经营协议 ,在项目的成长期,政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给项目公司,为 PPP项目公司实现正常投资收益提供保障;在项目的成熟期, 为回收部分政府投资、同时避免 PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金的形式使政府投资公司参与收益的分配 ;在项目特许期结束后, PPP项目公司无偿将全部资产移交给政府或续签经营合同。

该模式的特点是：通过对项目的分拆降低了财政资金压力, 吸引了私营企业投资, 降低了双方的风险 。同时,引入私营企业还带来了规范管理和专业经营, 比较有效地建立了旅游投资项目的市场化收益机制 。

该模式的难点在于，政府在建设期资金投资仍然较大 ,相关法律法规、操作规则等有待建立和完善,并相应增加了部分中介费用 。

这种模式可用于旅游资源开发 、城市水务 、轨道交通、燃气、污水处理及垃圾处理等基础设施项目 。

在我国旅游项目融资中采用 PPP模式, 引进实力雄厚、经验丰富 、技术先进的企业与政府部门合作,能够充分发挥私营企业高效的资金运作和管理等优势。而且根据 PPP模式的运作思路 ,由非政府组织 、社区组织 、科研机构等组成的第三方作为监督管理者,保证了公私合作在正确的轨道上运作 。

同时,对私营企业来说 ,是否进行投资的关键往往就在于对项目特许经营权价值, 即未来产生的项目现金流量能否弥补前期的投资, 并能保证一定的投资收益率。