PPP项目的前期准备中的若干重要事项

由于当前国家对PPP项目的具体实施尚未制定统一的法律或行政法规，具体的实施规则目前尚停留在部门规章层面，而且不同部门规章之间的规定不尽一致，甚至分歧较大。为避免相关政策风险，应对相关主管部门及其分管哪一类型PPP项目有充分了解，避免盲人摸象。好在2016年，国家发改委、财政部发布的文件为我们厘清了分工问题，为社会资本方与政府部门的沟通指引了方向。

2016年10月12日，财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(下称《公共服务领域PPP工作通知》)，旨在说清财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作。“要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作，依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。”“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。”

国家发改委2016年8月10号公布的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(下称《基础设施PPP工作通知》)，主要阐明国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。“各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作，进一步加强协调配合，形成政策合力，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力，共同推动政府和社会资本合作工作顺利开展。”

“各地发展改革部门要会同有关行业主管部门，根据经济社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，切实做好基础设施领域PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理等工作，充分掌握了解各行业PPP项目总体情况。要在投资项目在线审批监管平台及重大建设项目库基础上，建立基础设施PPP项目库，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作。”

国家发改委、财政部分别对项目识别的储备库、正式库有不同规定，因此，应根据不同规定对PPP项目是否正式入库进行审查，并对该项目是否进入财政年度预算或预算规划予以查询，避免由于程序违规导致无法依合同按时获得合理回报。

财政部《政府和社会资本合作项目通用合同指南》规定“签订合同项目的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的职能部门或事业单位。”发改委规定的实施机构除上述主体外，还包括行业运营公司及相关机构。因此，因根据项目推出主体的不同，参照不同标准。即财政部推出的项目，按财政部标准。发改委推出的项目按照发改委的标准执行。另外还应注意，根据《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》，国有企业和地方政府融资平台不能够代表政府签订PPP合同，否则可能在相应的审批过程中被否决。实践中，较为常见的做法系由政府授权的职能部门作签约主体签署合同。

土地使用权涉及方方面面，如土地使用权获得方式、土地使用权能否通过抵押获得贷款，涉及项目公司的运营成本、运营模式。如果能够充分利用土地使用权政策红利，采取有利于高效生产的经营模式，不仅符合国家鼓励通过改善管理水平提高PPP项目的竞争力的政策导向，也能够使社会财富得以充分利用。

通常情况下，基础设施建设用地可以通过划拨方式获得，养老服务设施、体育设施、文化设施、教育设施、棚屋区改造建设可以通过划拨方式获得。北京市人民政府规定棚屋区改造中的安置房建设中的经济适用房、廉租屋以及符合条件的公共租赁用房建设，可以划拨方式供地。[注1]一般而言，划拨用地不能抵押，更不能转让。为了扶持PPP项目，财政部、发改委、人民银行规定建设项目完工后经过批准可以抵押，如抵押权人实现抵押权后改变项目性质的，应当办理土地使用权有偿使用手续。特许经营项目用地划拨使用年限等同于特许经营期限。期限届满后，应将土地使用权以及地上附属建筑一同移交给政府。[注2]

一般而言，经营性用地，特别是特许经营项目的综合利用部分，必须通过出让方式。比如，轨道交通上盖部分通常进行商业性综合利用就应当通过出让方式获取。大多数情形下，国有建设用地出让通过招拍挂方式获取。作为社会资本在合法前提下，充分提高资金的利用效率是应有之义。因此，应该下大力气了解关于出让用地的特殊政策。

大家知道国土资源部规定，土地出让一般以招拍挂方式出让，特殊情形才能采用协议出让方式出让。一般而言，招拍挂带来的不确定性较高，项目公司可能付出的土地成本较高。为了鼓励PPP项目，规定在某些特殊项目可以以协议方式出让国有建设用地使用权。这些文件通常见诸于国土资源部以及地方人民政府发布的部门规章、地方规范性文件。这些PPP文件通常不像其它PPP文件那样，以财政部门、发改部门名义发布，而是以地方政府名义发布。

国土资源部规定，养老主管部门确定的非营利服务机构申请养老服务设施用地的，可以通过划拨方式获取。如果该非营利性养老机构将来申请变更为营利性养老服务机构的，可以经市、县人民政府批准，通过补缴土地出让金（租金）的方式，以协议方式获得养老设施建设用地使用权。有些地方政府如北京市人民政府就规定轨道交通综合利用部分可以按市场价水平协议出让。企业利用存量建设用地吸引社会资本投资兴办营利性养老设施、教育设施、医疗设施、体育设施，以及以划拨获得建设用地的单位利用已有房产、土地兴办文化创意产业并连续经营一年以上的，可以协议方式供地。如果能够充分利用政策给予的红利，就能够大大降低项目公司的运营成本。

PPP项目涉及的建设用地使用权配套的优惠政策多表现为免征税费、先租后让等。

国土资源部规定企事业单位、个人利用闲置产房、学校、社区用房，开办养老服务机构，经过规划部门审批批准改变建筑用途为临时从事非营利性养老服务且连续经营一年以上时，可以五年不征收土地年租金或土地收益差价。有些省份规定社会资本兴办的社会事业机构利用闲置厂房等，经规划部门的审查批准改变建筑用途，从事非营利性社会服务事业且连续经营一年以上，可以五年不征收土地年租金或土地收益差价。[注3]

有些地方政府发布规范性文件，支持兴办社会事业领域的社会资本通过租赁或先租后让的方式获得建设用地。

另外，一般认为国有公司可以以土地使用权作价入股，这也是PPP项目公司获取建设用地使用权的方式之一。但考虑到政府方不能在PPP项目占控股地位，这种方式在实践中应用情形较少。

根据PPP项目的相关规范性文件规定，PPP项目设计、建设、财务、运营风险原则上由社会资本方承担，法律、政策、最低需求风险原则上由政府方承担。根据上述原则，PPP项目不允许政府承诺固定投资回报率、分担商业风险[注4]以及以明股实债等法律禁止的方式实施。

通常PPP项目的回报模式分为政府付费、使用者付费、使用者付费加政府补贴三种。定价原则为使社会资本有盈利，但不暴利。因而，项目建设与项目运营、融资成本等构成的项目总投资是合理定价的最重要依据。

使用者付费项目常见于高速公路运营、供水、供热、供电等特许经营项目。经营者向社会公众提供产品或服务时，应当执行政府物价部门的定价或政府指导价。只有当按照政府定价或政府指导价无法获得合理利润时，才考虑政府给予适当财政补偿、补贴或其它政策支持。补偿机制中，第一种是政府对基本收购（处理）量或者基本服务量作出承诺，如不能够满足基本收购（处理）量或者基本服务量，则政府按照中标价（或合同价）予以补足差价部分。第二种是经过合理测算，对使用者付费不足以覆盖成本和合理回报的单价部分，政府给予补贴。通常政府补贴仅针对最低需求承担补贴义务。如果PPP项目合同约定，项目最低需求为一定标准，如实际需求量低于预测的最低需求量，政府应对差额部分付费。

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PPP项目前期立项阶段与准备阶段的各项工作实际上是项目后续工作的顶层设计，其对后期工作的推进与实施起着极其关键的作用。而且，该阶段的相关工作不仅涉及以上内容，还包括合同的履约模式、付费模式、融资、税赋合理安排等方方面面的内容。内容之多，以至于无法被短短的一篇文章所包含，笔者只能以此短文这块陋砖吸引美玉，欢迎同仁予以指正。 

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附注：

[1]《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，京政发（2015）14号

[2]《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》国办发（2015）42号

[3]《江西省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事业领域的意见》赣府发（2014）39号

[4]《沈阳市城市轨道交通运营特许经营管理办法》

[5]《江苏省城市市政公用事业经营成本监管制度》苏城建（2007）325号