PPP项目的各阶段详细解读及各阶段的案例，首先附上PPP项目完整操作流程：
PPP项目操作全流程
一下为第一步项目识别阶段详解：
《一》项目发起
1 PPP项目的发起主体
PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主，项目遴选和发起的主要责任在各级政府。
2不同主体发起项目方式
2.1政府发起主要是通过财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，尤其要按照行业主管部门的职责，分别从市政基础设施、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游等公共服务领域中遴选，审核和汇总潜在PPP项目，向财政部门推荐。
2.2社会资本发起的项目，应以项目建议书的方式向财政部门和行业主管部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。
财政部门要会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目，并报政府研究，制订项目年度和中期开发计划。市、县财政部门应做好PPP项目的储备工作，要建立市级PPP项目储备库（项目备选库），统一接受各县区和行业主管部门PPP项目的上报及汇总，并按照项目的成熟度和条件，积极申报省级项目库和财政部示范库。
政府授权主体PPP模式
《二》项目筛选
PPP项目的筛选环节，对于PPP操作流程的启动和可行性论证至关重要，这是开展项目物有所值评价和财政承受论证的通行证，做好项目前期的筛选工作对于PPP全生命周期顺利实施具有十分重要的意义。在PPP项目筛选过程中，需要把握好“五个度”：
1 是项目的成熟度。按照国家基本建设程序，PPP项目的筛选需要项目本身具备一定的前期手续。具体来讲，项目需要符合国家的产业政策、符合城市总体规划、符合国家土地供给政策、符合环境保护要求，通过这些条件对项目进行成熟度分析，手续越完善，项目成熟度越高。
2 是社会的需求度。项目需求包括公众需求和政府需求，归根结底是为了提供公共产品，完善公共服务体系，满足公共服务需求。随着城镇化进程的加快，人民群众快速增长的基本公共服务需求与基本公共服务总体供给不足、质量低下、供给不均等之间的矛盾日益凸显。因此，在筛选项目时，要充分考虑当地政府公共服务的供需矛盾和项目的迫切性，优先推出补短板、惠民生、解决历史欠账的基础设施和公共服务类项目。
3 是政府的承受度。PPP项目涉及众多的公共部门和领域，无论是经营性的、准经营性的还是非经营性的，都涉及项目的公益性，有公益性就与政府的职能和责任有关，特别是与政府公共财政的拨付和支持有关。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”这就需要我们在PPP项目筛选环节就政府公共财政可行性支出作出初步判断和评估，区分项目轻重缓急，编制项目年度和中期开发计划，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。
五是行业的平衡度。社会公众对公共服务的需求是多领域和多方位的，有些需要政府提供产品和服务，有些需要政府提供秩序和规则。但不管怎么说，公共服务不能集中在某一领域和某个产品上，不能只做供水或者只做道路，需要更全面、公平、公正地满足社会公众多领域和多方位的服务需求。我们在筛选项目时，要根据PPP模式适用的行业和领域范围以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域，通过PPP模式实现公共产品供给的多样性。
PPP模式选择结构图
《三》项目物有所值评价
1 PPP项目物有所值定义
VFM（Value for Money）直译为“资金价值”，通常称为“物有所值”，在PPP采购过程中起决定性作用。在满足公共需求的前提下，物有所值要求实现项目全生命周期成本、质量、期限和风险的最优集合，来决定政府是否采用PPP模式进行采购。物有所值涉及到了项目采购过程的方方面面，主要包括定性和定量评价两个方面。
物有所值是实现采购项目的全生命周期成本、效益、质量和风险的最优[4]，即多目标最优。在2004年英国财政部颁布的《物有所值评估指南》中，将物有所值理解为资金价值最大化，即项目生命期内费用与目标实现程度的最优组合。英国、澳大利亚、加拿大等物有所值制度发展较为完善国家，从管理学“3E”原则综合理解物有所值的内涵，即经济性、效益性和有效性。
物有所值是一种项目决策的方法，评价政府、组织等机构是否能够通过项目全周期的管理和运营，从最终的产品或服务中获得最大收益。该决策是在对项目的价格、质量、资源利用效率、目标实现程度、风险分担以及长期运营效果等因素进行定性、定量分析的综合评价基础上做出的。
2 物有所值在政府决策中的作用
低价不再是政府采购决策的唯一目标，政府采购从“节资防腐”向“物有所值”转变。物有所值是政府采购行为活动的基准，同时也是政府采购的最终目标。政府以物有所值为基准和目标，进行科学决策，实现资金效用最大化。Coldrey（2006）认为物有所值并不是只单纯追求最低经济成本，而是政府在考虑所有成本后能获得的最大收益。政府通过矫正市场失灵得以更为有效地行使职能，最终实现物有所值。
孙慧等认为对PPP 项目进行物有所值评价，能够为政府进行项目采购提供科学理论依据，从而提高政府决策水平，通过物有所值评价，有利于政府选择更为经济、更加有效的采购模式，进而提高项目的价值。姜爱华从经济学、新公共管理等多视角分析政府将“物有所值”作为采购目标的原因，认为资源的稀缺性使得物有所值成为政府采购的源动力。为了推动公共服务市场化改革进程，作为评价市场主体和所提供公共服务质量的标准，物有所值与政府职能转变、服务型政府建设密切相关。
通过物有所值来判断基础设施项目是否采用PPP模式时，政府主要是通过多目标的定量和定性分析，评价PPP模式是否比传统的政府采购模式更加物有所值，即在PPP模式下是否能够最大化发挥资金的效用，以此来选择更为合适的采购模式。
3 PPP项目物有所值评价对比和流程研究
不同国家PPP项目物有所值评价的对比
通常，物有所值可以由风险转移、合同长期性、竞争、性能测量和规范性输出、绩效评估和激励以及私人部门的管理技能六个决定性因素来判定。英国、澳大利亚、加拿大、日本等更早将PPP模式应用于基础设施项目，在PPP决策与评估方面建立了较为完善VFM评价体系。由于各国的国情不同，甚至不同区域也有所差别，因此不同国家和地区根据实际情况制定了适合的VFM评价体系。从关键评估标准、组织结构、VFM工具、贴现率、评估阶段和目标等变量指标，对不同国家VFM评价体系进行对比，具体见表1。
表1 不同国家物有所值（VFM）评价比较
4 PPP项目物有所值评价方法
4.1 PPP项目物有所值定性评价
袁竞峰从项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力三个方面，提出项目的影响因素：风险分配、全生命周期成本、产出规范和创新、资产使用率、规模经济、和市场竞争作为物有所值的定性分析。彭为全面解析了公私合作项目物有所值评估实践，包括评估流程、执行时间、公共部门比较值、贴现率选择、风险计量等多方面。首次对物有所值评估所包含的项目回报、社会福利、外部性、风险转移四项假设进行了定量和定性分析。Demirag和Khadaroo从可担保性、易处理性、可测量性和可行性四个方面分析，通过大量文献研究，认为不仅英国财政部通过典型的PFI经验数据断言的问责制与物有所值之间的关系，在问责制与绩效之间也存在一种潜在的联系，可以通过有效的问责制管理实现项目物有所值。
VFM定性分析涉及的内容比较广，不同机构对项目的VFM定性分析有所差异，但主要包括四个方面，即项目的可行性、广泛的收益和成本评估、PPP模式的可达性以及公共部门和私人部门在项目管理上的能力等。其中，项目的可行性指项目的范围和监管等方面的问题；广泛的收益和成本主要评估风险管理、创新和激励措施两个方面；PPP模式的可达性指市场的评估和竞争水平。
4.2 PPP项目物有所值定量评价
VFM的定量分析通常在项目的采购阶段招投标之前，主要用于项目采购模式的选择。不同于VFM定性分析，VFM的定量分析评估体系更为明确和具体，已经形成了较为完善的评估体系。财政部指南中，项目识别阶段由地方政府根据实际情况进行项目初步定量评价，主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
目前，国际上常用的PPP项目物有所值的定量评价方法主要有两种：一是成本效益分析法，通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值，用以寻求在投资决策上以最小的成本获得最大的效益；二是公共部门参照标准（PSC，Public Sector Comparator）与PPP对比法，公共部门参照标准是政府在参照类似项目的基础上，根据项目的实际情况制定出的政府提供项目的标杆成本，将PPP模式下的全生命周期成本与此标杆成本比较，进而得出PPP模式是否更加物有所值。
当物有所值部分比较多时，可以直接选择采用PPP模式作为项目支付方式；当物有所值部分较少时，但相比传统模式，若PPP存在更多的定性优势，仍可以选择采用PPP模式。而且，各种不确定因素和环境情况的变化都可能造成评估结果的不准确，因此在项目决策评估阶段需要研究更为科学完善的评价方法。
除此之外，合理的风险分配，即明确政府转移风险和保留风险，是使得PPP模式可能比传统模式获得更大物有所值的关键影响因素，因此物有所值的实现需要PPP模式下公私双方分担的风险尽可能最优化。
Bing Li等为了实现PPP模式下基础设施项目的物有所值，根据项目开发效率、可持续性、和谐共赢考虑以及有效采购安排四个方面，对公共部门、私人部门的风险进行合理分配，通过分析认为公共部门主要承担宏观风险，私人部门主要承担中观风险，而微观风险由公共部门和私人部门共同承担。财政部指南中，要求按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
4.3 结论
（1）健全PPP项目VFM决策评价体系，发挥VFM在PPP项目前期评价决策作用，以提高PPP模式应用效率。
（2）规范PPP项目VFM决策评价流程，推动基础设施领域PPP项目的有效运行和可持续发展。
（3）完善PPP项目VFM决策评价方法，采用定性与定量相结合的综合评价方法，充分考虑各种影响VFM的相关因 素，为政府采购方式选择提供科学的决策依据。
《四》财政可承受力评估：
1 政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引
财政部在已经下发关于《政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）的通知文件。各地财政部门可根据该指引开展承受能力认证。财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。
PPP项目财政承受能力论证工作流程图
2 根据《指引》，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
（1）、股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
（2）、运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。
（3）、对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。
此外，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。
财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。
《指引》鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。
财政PPP累计指出承受计算方法
项目操作完整流程图
PPP项目运作流程项目准备阶段的三步骤
项目准备阶段流程
《一》管理架构组建设
组织实施机构
按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。
项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。
北京地铁4号线PPP项目招商组织架构
尽职调查
项目内部调查
项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等;项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。
外部投资人调查
根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。
《二》实施方案编制
方案结构图
通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容:
(一)项目概况
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
(二)风险分配基本框架。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
典型的PPP项目风险分担流程图
(三)PPP运作模式
PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等。选择适合的模式至关重要!
杭州杭港地铁运作模式
(四)交易结构
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
PPP模式交易结构简图
(五)合同体系
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
PPP项目基本合同体系
(六)监管架构。
监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
政府方出资代表监管架构图
其他政府职能部门监管架构
(七)采购方式选择
采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
PPP项目五种采购方式的适用条件
《三》实施方案审核
为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。
案例：
以下为青岛首个通过PPP审核的项目《沈海高速公路（青岛段）服务区项目PPP实施方案》总结
在市财政局牵头组织的部门联审中顺利通过了审查，该项目历经项目识别、准备阶段，下一步将进入项目采购阶段，我市首个按照PPP模式规范运作的项目有望近期落地。
实施方案的审查是PPP项目运作前期准备与项目实施的核心节点。该项目通过审查，一方面，形成了青岛市交通领域的一个可复制、可推广的实施范例，为我市推广运用PPP模式提供了宝贵的实践经验，将对其他PPP项目的推进起到很好的引领和示范作用。另一方面，市财政局在组织实施审查中，依据现有政策法规框架，结合工作实际，大胆创新工作方式，对建立符合政策规定、具有青岛市管理特点的PPP运作和管理机制进行了重要探索和尝试。
一是按照PPP运作管理职能，实行政府相关部门联合审查。市财政局牵头，组织市发改委、市交通运输委、市物价局、市国土局、市规划局等7个部门，以联合审查会议的方式，对项目实施方案进行了审查，并提出了审查和完善意见。审查会议邀请法律及会计领域专家全程参与。
二是引入第三方机构，为政府部门联合审查提供专业技术支持。本项目PPP实施方案的审查论证，通过采购服务的方式委托咨询服务机构对实施方案进行了专业评价，并委托财政部财政科学研究所组成专家组，对评价结果进行审查把关。评价结果为政府各部门在组织实施方案审查时提供参考。
三是委托权威机构组成专家组，对审查工作提供全程指导。市财政局聘请了财政部财政科学研究所的有关专家（PPP研究专家2人，交通行业专家1人），对该项目实施方案及评价、物有所值评价报告、财政承受能力论证，以及实施方案审查的组织实施工作提供了全过程指导。专家提出了详细的工作指导意见，对我市建立科学的实施方案审查工作机制提供了有力支持。
四是按公开、公平、公正的原则，积极探索适应PPP运作特点的政府采购办法。采用广泛询价和磋商的方式，合理确定采购费用预算和采购方式；在自行采购中引入价格竞争机制，保证采购活动公开、公正、公平；发挥政府信用和谈判地位优势的支持作用，合理控制服务费用支出。通过上述举措，提高了采购效率，规范了采购行为，有效地降低了采购成本。
PPP项目运作流程第三步项目采购
PPP项目操作流程图
PPP项目采购的含义：
ppp项目采购是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。
配图
PPP项目采购方式：
包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。
PPP项目采购参与者：
包括采购人（PPP项目实施机构），供应商（社会资本），政府采购代理机构，PPP项目咨询服务机构，与社会资本合作的金融机构，评审专家。
PPP项目采购程序：
（1）发布资格预审公告：采购人在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。
（2）提交资格预审申请文件：供应商在提交资格预审申请文件截止时间前提交资格预审申请文件。
（3）成立评审小组：项目实施机构、采购代理机构成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。
（4）资格预审：评审小组成员按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审公告规定的程序、方法和标准进行资格预审。项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。
（5）公布资格预审公告：将资格预审结果告知所有参与资格预审的供应商。
（6）资格预审报告备案：将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
（7）采购文件的发出与获取。
（8）现场考察或答疑会：采购人组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。采购人可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。
（9）评审（及资格后审）：评审小组成员按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的程序、方法和标准进行独立评审。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段可以不再对社会资本进行资格审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。评审小组成员在评审报告（及资格后审报告）上签字，对自己的评审意见承担法律责任。对资格预审报告或者评审报告有异议的，应当在报告上签署不同意见，并说明理由。
（10）成立采购结果确认谈判工作组：采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。
（11）谈判：采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。
（12）签署确认谈判备忘录：项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录。
（13）公示：将预中标（或预成交）结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。项目合同文本应当将预中标（或预成交）社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。项目合同文本涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
（14）中标或成交结果公告：项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内，将中标（或成交）结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标（或成交）通知书。
（15）签订合同：采购人在中标（或成交）通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。
（16）合同公告：采购人在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
根据《PPP项目采购办法》第五条，PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。
一般的政府采购中，资格预审并非采购的必经前置程序，然而，PPP项目中，无论采取何种采购方式，均应进行资格预审程序。我们理解，这是由于PPP项目作为一种新型的政府采购服务、建立了政府与企业间的长期合作关系，政府希望通过前置的资格预审程序，实现项目实施机构对参与PPP项目的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障项目安全。
根据《招标投标法实施条例》、113号文和《PPP项目采购办法》等规定，PPP项目资格预审流程如下：
预审流程图
编制PPP项目采购文件
PPP项目一般都是大型项目，特别是入选国家级PPP项目库的推介项目，投资大、建设期长、分项工程多、涉及领域广、复杂程度高、不同行业的技术标准和管理要求差异大、不可预测因素多。为选择合适且综合实力强的合作伙伴，PPP项目采购采用公开招标方式的较为常见，招标程序与招标文件的编制也更严谨。
PPP项目采购分三步走，其招标文件由资格预审文件、采购文件和PPP项目协议三部分组成。这三部分是投标人编制投标文件的依据，是评审专家的评审依据，也是项目合作期内处理一系列经济纠纷的法律依据。
编制招标文件必须做到“五清楚”。一是招标范围要清楚。招标文件中，关于PPP项目的建设内容、建设规模，不仅要对每项分项工程进行准确的表述，还要有明确的数量及规模。二是招标条件及条件的边界要清楚。招标条件包招投标人为承接本项目所必备的资格资质等，以及其他有针对性的特殊要求。其中有些条件是招标文件发出后不可修改、不可谈判的核心条件，招标人应认真研究确定。如，条件是什么，边界在哪里，技术经济参数是多少，均应有定性与定量的界定。例如某大型高速公路工程，设置的资质条件为“有公路工程施工总承包一级或以上资质”，设置的业绩条件为“有2个(含)以上总投资不低于5亿元的类似工程业绩”等。三是评分标准要清楚。中标候选人及排序是评审专家通过对投标文件响应招标条件程度并加以量化，再依据评分标准由高分至低分确定的。响应招标条件程度至哪一个量化分值可得10分，至哪一个量化分值可得8分，应界线分明。其中，有选择余地且主观意识强的内容分值可设区间值，如某方案的分值设为15-20分，以便评审专家发挥独立评审能力，依据专业、经验作出判断。四是加分、扣分及废标条件要清楚。这些关键要素若设置不当，易导致评审专家判断不准，将原本较为理想的投标人拒之门外，或招致质疑投诉。五是采购结果确认谈判的底线要清楚。谈判底线包括不可谈判的核心条件，以及项目合同中可变细节的内容与区间值。这两条底线有的己明确在招标文件中，有的则需谈判小组临场研究决定。
投标文件编制五步骤
编制PPP项目采购投标文件，则需遵循一读、二研、三知、四要、五检查的五步骤。
一读，即读懂招标文件，对疑点务必通过询问或质疑求得澄清，对重点、难点、关键点则要在撰写投标文件或资料准备时特别注意。
二研，即对招标文件讲了什么、要做什么、怎么做的深度了解。如，要区分是“和”还是“或”，是“、”还是“；”，是“原件”还是“复印件”等。否则可能与中标失之交臂。
三知，即知彼、知己、知风险。知彼，要知道政府对本项目的授权、批文等文件，知道合作双方的权利与义务、风险分配、回报机制以及主要经济技术参数等。知己，要知道自己有什么资质、资信、证书、业绩等能满足招标文件要求的资料。知风险，要判断PPP项目建设与运营中的风险源，以及应对与化解风险的思路。通过“三知”，可真实评估自己的承接能力，确定是否投标。
四要，是编制PPP项目投标文件的基本要求。一是依据招标文件要求编制项目的投融资方案、组织管理方案、施工管理方案、运营维护方案、项目移交方案、合同响应方案等，测算相关经济数据。二是文字表述有层次，对招标文件的要求逐一作答响应。三要按招标文件要求提供必要的附件资料。四要熟悉投标文件的全部内容，以便回答评审专家的询问。
五检查，是投标文件投送前的最后步骤。一查投标内容是否完整，有无未响应招标文件要求的地方。二查复制资料。三查附件资料及其法律效力。附件资料包括资质、资信、证照、业绩、奖项、企业内部专业人员证书证明等；法律效力为附件的颁发单位、印鉴、签名、有效期等的合法性。四查投标文件组成、文内页码、标题、签字、盖章。五查投标文件投送份数、外包装上的项目名称、单位名称、文件清单、投送日期、密封、盖章等。
以下为：常规项目采购文件编制一般性规则《参照表》
常规项目采购文件编制一般性规则《参照表》
常规项目采购文件编制一般性规则《参照表》2
配图
在PPP项目中，评审小组对响应文件一般要经过两个阶段的评审，分别是：
第一阶段：确定最终采购需求方案
评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实成性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。
第二阶段：综合评分
最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照政府采购货物和服务招标投标管理法及有关规定执行。
项目实施机构应在资格预市公告、采购公告、采购文件、采购合同中，列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外放社会在基本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。
项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。
配图
采购结果确认谈判
评审结束后，进行采购结果确认谈判，经谈判后再确定中标、成交候选社会资本，是PPP项目区别于一般政府采购项目的另一特点。采购结果确认谈判可按以下程序开展：
（一）成立采购结果确认谈判工作组。评审结束后，集采机构应成立采购结果确认谈判工作组。谈判工作组成员及数量由集采机构确定，其成员应包括预算管理部门、行业主管部门代表及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，还应包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可作为谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。
（二）进行采购结果确认谈判。采购结果确认谈判工作组按照评审结果报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本就PPP项目方案以及项目合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。确认谈判过程中，不得涉及合同中不可谈判的核心条款，也不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。
（三）编写谈判结果报告。采购结果确认谈判结束后，谈判工作组应根据谈判情况以及与中标、成交社会资本达成一致的事项，编写谈判结果报告，确定最先达成一致的候选社会资本为预中标、成交社会资本。谈判工作组成员应在谈判结果报告上签字确认，对谈判结果有异议的应在报告上签字并注明；既不注明也不签字确认的，视为同意谈判结果。
签署确认谈判备忘录
预中标、成交社会资本确定后，集采机构应组织项目实施机构与预中标、成交社会资本签署采购结果确认谈判备忘录。采购结果确认谈判结果备忘录应在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内签署。
公示采购结果及拟定的合同文本
签署采购结果确认谈判备忘录后，应将谈判确认结果即预中标、成交结果进行公示，公示期不得少于5个工作日。预中标、成交结果公示应在省级及以上财政部门指定的政府采购信息公告媒体上进行，并与项目采购公告原发布媒体保持一致。此外，还应同时公示根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本。合同文本应将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件，涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
公告采购结果
公示期满2个工作日后，如公示期间有关当事人未提出异议，可确定中标、成交社会资本。中标、成交社会资本确定后，应将中标、成交结果在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，向中标、成交社会资本发出中标、成交通知书，并将中标、成交结果告知参加采购活动的其他社会资本。
中标、成交结果公告应包括PPP项目实施机构和采购代理机构的名称、地址和联系方式；项目名称和项目编号；中标或者成交社会资本的名称、地址、法人代表；中标或者成交标的名称、主要中标或者成交条件（包括但不限于合作期限、服务要求、项目概算、回报机制）等；评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单等。
签署合同
PPP项目合同由项目实施机构与中标、成交社会资本签订，集采机构应做好组织、协调工作。合同须在中标、成交通知书发出后30日内签订，具体程序为：
（一）组织项目实施机构与中标、成交社会资本协商、洽谈合同条款，协商一致后，签订合同草案，并报本级人民政府审核、批准。
（二）经本级人民政府审核、批准后，项目实施机构与中标、成交社会资本正式签订合同。
（三）PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或签署关于继承PPP项目合同的补充合同。
（四）合同公告。项目实施机构应在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将合同在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
（五）合同备案。合同正式签订后，项目实施机构应将合同向同级财政部门备案。
PPP项目合同核心内容
根据项目行业、付费机制、运作方式等具体情况的不同，PPP项目合同可能会千差万别，但一般来讲会包括以下核心条款：引言、定义和解释，项目的范围和期限，前提条件，项目的融资，项目用地，项目的建设，项目的运营，项目的维护，股权变更限制，付费机制，履约担保，政府承诺，保险，守法义务及法律变更，不可抗力，政府方的监督和介入，违约、提前终止及终止后处理机制，项目的移交，适用法律及争议解决，合同附件等。
一、项目的设计
项目建设是PPP项目合同的重要条款之一，有关项目建设的条款通常会包括设计和建设两部分内容。
1、项目设计范围及完成人
对于土建项目，设计通常分为可行性研究、初步设计和施工图设计三个阶段。
可行性研究完成人：可行性研究报告、项目产出说明由政府或社会资本方完成。应作为采购文件以及最终签署的合同文件的重要组成部分。
初步设计、施工图设计完成人：由项目公司完成。
在PPP项目合同签署后，项目公司负责编制或最终确定初步设计和施工图设计，并完成全部的设计工作。
２、设计的审查要点
★项目应交由政府方进行审查。
★注意提出的审查意见的程序。
★审查问题存在争议的应注意争议的解决程序。
二、项目的建设
在PPP项目合同中，要合理划分政府方与项目公司在建设期间的权利义务，更好地平衡双方的不同诉求，确保项目的顺利实施。
1、PPP项目合同中的建设标准和要求
设计标准，包括设计生产能力或服务能力、使用年限、工艺路线、设备选型等；
施工标准，包括施工用料、设备、工序等；
验收标准，包括验收程序、验收方法、验收标准；
安全生产要求；
环境保护要求。
2、政府方的监督和介入权把握要点
为及时了解项目建设情况，政府方往往希望对项目建设进行必要的监督或介入，政府方的监督和介入权应该有多大，也是项目建设条款的核心问题。需要强调的是，PPP项目与传统的建设采购项目完全不同，政府方的参与必须有一定的限度，过度的干预不仅会影响项目公司正常的经营管理以及项目的建设和投运，而且还可能将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上，从而违背PPP项目的初衷。
★定期获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料；
★在不影响项目正常施工的前提下进场检查和测试；
★对建设承包商的选择进行有限的监控（例如设定资质要求等）；
★在特定情形下，介入项目的建设工作。
三、付费机制
付费机制关系PPP项目的风险分配和收益回报，是PPP项目合同中的核心条款。
1、付费机制的分类
政府付费：公用设施类和公共服务类项目。
使用者付费：高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目。
可行性缺口补助：具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。
２、PPP合同中付费机制核心要素
★核心要素1：政府付费下项目可用与不可用的界定，其中“不可用”的界定更为重要。
★核心要素2：使用者付费下项目的使用费如何设定？
★核心要素3：使用者付费下政府是否需要保障项目公司的最低收入和设置机制避免项目公司获得过高的利润。
★核心要素4：项目设施在超出运营负荷标准产生的费用标准设定。
★核心要素5：唯一性条款下可要求政府承诺在一定期限内不在项目附近新建竞争性项目。
项目执行阶段四步骤
PPP项目操作流程图
项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目协议正式签署完成后的阶段，这一阶段标志着PPP项目进入实质运行阶段。
在实践中，很多业内人士认为，项目执行阶段的核心是项目实施管理，如果把PPP项目采购视为一场婚姻的话，那么对于PPP项目而言，更重要的是如何经营好这段婚姻。因此，项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营的有效途径，稳定运营才是判断PPP项目成功与否的关键。在漫长的“婚姻”中，我们无法预期会发生的全部问题，但我们需要做到的是让PPP项目漫长生命周期中的一切核心问题均有章可循。
配图
一、项目公司组建计划
1.1项目公司组建时间：投标人中标后，接到中标通知书5个工作日内与发包人签订合作协议，并按梧州市相关政策在梧州市成立项目子公司。
1.2项目公司注册资本：不少于 万元。
1.3项目公司注册地点： 。
1.4项目公司经营范围：项目公司为具有独立法人资格的公司，负责填埋场的建设、运营、管理等工作。
二、项目公司的机构设置
根据我国基本建设程序和有关法规，对企业投资项目全面实施“法人负责、政府服务、行业监管、依法行政”的建设管理模式，我公司在本项目中标的前提下，由我公司组织成立梧州市生活垃圾填埋场填埋气资源化综合利用项目投资开发有限公司（下称“项目公司”）。项目公司作为我公司的子公司，就工程的建设进行投融资，组织工程建设、经营、管理及维护。
项目公司机构与职责分别如下：
2.1项目建设管理公司构成：
项目公司下设工程技术部、质量检查部、综合管理部、安全监察部、资金财务部等部门。
2.2项目建设管理公司职责：
项目公司为具有独立法人资格的公司，项目建设期内，项目公司承担项目建设单位职责，负责本项目建设所需资金的投融资及项目建设管理工作，主要如下：
1、编制本项目实施计划和年度计划，并组织实施；
2、负责项目建设资金的筹措和管理；
3、负责对接地方政府和相关行业主管部门，依约办理与本项目有关的建设、管理等手续；
4、负责施工组织设计、重要施工工艺的审查，对工程质量、进度、投资、安全生产和环境保护进行全过程监督管理，与相关单位依法履行合同；
5、按时报送本项目建设有关信息、资料、报表等，按国家档案管理规定建立健全本项目所有档案；
6、及时组织工程验收，按规定组织项目后评价，提出项目后评价报告；
7、负责按特许权协议约定，按时办理项目的移交工作。
2.3主要机构职责
（1）董事会职责
（1） 负责向股东报告工作；
（2） 执行股东的决定；
（3） 决定公司的经营方针和投资、融资方案；
（4） 制定公司的年度财务预算方案、决算方案；
（5） 制订公司的利润分配方案等；
（6） 决定公司内部管理机构的设置；
（7） 决定公司的人事、劳资、财务、资金、计划、物资设备、合同、质量、安全、环保、廉政、招标、验工计价、变更设计、总经理班子考核等基本管理制度；
（8） 决定聘任或着解聘公司总经理，以及根据总经理提名，决定聘任或者解聘副总经理、总工程师、总会计师、总经济师、公司财务负责人，对上述人员进行考核，并决定上述人员的报酬事项；
（9） 审议决定项目投资建设过程中的重大事项。
2）总经理职责
（1） 主持公司的生产经营管理工作，组织实施董事会决议；
（2） 组织实施公司年度经营计划和投资、融资方案；
（3） 拟定公司内部管理机构设置方案；
（4）拟定公司的人事、劳资、财务、资金、计划、物资设备、合同、质量、安全、环保、廉政、招标、验工计价、变更设计、总经理班子考核等基本管理制度；
（5）制订公司的具体规章；
（6）提请聘任或者解聘公司副总经理、总工程师、总会计师、总经济师；
（7）决定聘任或者解聘应由董事会决定聘任或者解聘以外的负责管理人员；
（8）定期向董事会汇报工作；
（9）执行有关法律、法规、规章和工程建设强制性标准，依据批准的设计文件组织项目建设，就工程质量、安全、工期、投资、环保、廉政等全过程对董事会负责，对工程质量总负责，并组织完成项目建设过程中的相关工作。
3）副总经理职责
（1）经项目公司总经理授权，负责实现项目建设管理、进度、质量、安全和文明工地的目标；
（2）协助总经理解决日常管理中的各类问题；
（3）负责建设项目质量管理体系和安全管理体系并组织实施；
（4）负责项目建设施工阶段及竣工验收合同阶段的组织、指挥和调度工作；
（5）组织制定与工程建设有关的管理制度，主持、监督、协调各部门日常管理工作。
（6）兼任党委负责人，分管项目公司党团，劳动、人事、检查和工会工作。
4）总工程师职责
（1）经母公司总经理授权，负责工程建设、运营的技术管理和质量控制；
（2）协助副总经理建立项目质量管理体系和安全管理体系，并组织实施；
（3）组织、论证、确定设计方案和初步设计的评审、施工图纸的会审，及对工程设计工作进行管理；
（4）负责组织施工组织设计，重大施工方案和重大变更的审核工作，负责现场重大质量、进度问题的处理；
（5）组织“新技术、新工艺、新材料、新设备”的推广及应用工作，组织优质工程的创建工作；
（6）负责对监理单位、施工技术单位管理的监督检查工作。
5）总经济师职责
（1）经项目公司总经理授权，负责项目建设成本的控制；
（2）负责项目公司的各项经济指标制定、计量支付管理、工程结算、决定和项目建设成本管理工作；
（3）根据年度投资计划，负责编制并下达年度、季度和月计划，根据执行情况进行动态调整并制定相应的纠偏措施；
（4）负责组织与工程建设有关的各类招标和工程合同文件的起草工作；
（5）负责工程设计变更等审核；
（6）负责工程造价及成本控制，配合财务资金部的资金管理工作；
（7）负责工程结算审核、决算报告编制及设计概算调整的初审与报批工作；
6）财务总监职责
（1）经项目公司总经理授权，负责项目公司的财务管理、融投资管理及工程审计工作；
（2）负责编制项目公司的财务报表、财务计划和预算方案；
（3）负责编制项目资金整体使用计划和现金流量表，根据项目建设、运营计划编制相应年度、季度和月资金使用计划；
（4）跟踪并落实项目公司银行贷款到位和使用情况；
（5）负责工程外审的报送和配合工作，并根据审核结果，向总经理提交解决方案；
（6）主持项目内部的审核工作。
7）工程技术部职责
(1) 负责工程建设相关手续的办理；
（2）负责工程质量、安全、进度和文明工地建设的组织与管理，制定相应的考核办法；
（3）负责编制、下达项目总体和阶段进度计划和目标并组织贯彻实施；
（4）负责组织交桩、图纸会审及设计交底工作；
（5）组织审核各个标段的施工组织设计和重大施工方案；
（6）负责工程施工变更立项，协助工程变更和计量等合同管理工作；
（7）负责对总承包和监理单位的日常管理工作；
（8）负责概算调整和优化方案的初步审查工作；
（9）负责新技术、新工艺、新材料和新技术的科研及推广应用工作；
（10）负责组织交工和竣工验收工作及工程档案管理。
8）质量检查部职责
（1）具体编写并组织修订手册、程序文件、及其他质量体系文件；
（2）拟订并执行年度质量工作计划；
（3）拟定并执行内部质量检查审核；
（4）组织各部门负责人执行管理评审后的纠正、预防措施，并进行跟踪和验证；
（5）具体分析顾客反馈信息，确定责任部门并监督其纠正；
（6）收集、分析、传递与处理与质量管理体系有关的数据的收集；
（7）监测、测量装置的管理与调校；
（8）委托相关人员进行进料检验；
（9）协助配合相关部门的质量工作的推展；
（10）本部文件发放、处理、归档；
（11）负责提供与项目有关的技术文档资料建立、保管；
9）安全监察部职责
（1）宣传和贯彻国家有关安全生产法律法规的标准。
（2）编制并适时更新公司安全生产管理制度并监督实施；
（3）组织或参与公司生产安全事故应急救援预案的编制及演练。
（4）组织开展安全教育培训与交流；
（5）协调配备项目专职安全生产管理人员。
（6）制定项目公司安全生产检查计划并组织实施；
（7）监督在建项目安全生产费用的使用。
（8）参与危险性较大工程安全专项施工方案专家论证会；
（9）通报在建项目违规违章查处情况；
（10）组织开展安全生产评优评先表彰工作；
（11）建立项目公司在建项目安全生产管理档案；
（12）考核评价分包单位安全生产业绩及项目安全生产管理情况；
（13）参加生产安全事故的调查和处理工作；
（14）负责公司已完成工程项目的内部安全审核工作。
10）综合管理部职责
（1）负责文件的收发、督办、文印和档案的整理工作；
（2）负责综合性文件、工作报告、会议纪要、工作计划、规章制度的起草工作；
（3）负责总经理会议、项目公司综合性工作会议的筹备和大型活动的组织工作，协调各部门的工作；
（4）负责承办、督办和检查总经理办公会作出的决议、决定和布置的各项工作任务的执行情况；
（5）负责与各级政府、行政主管单位业务往来单位的联络、协调、接待等公共关系工作；
（6）负责政府调研、法律咨询、宣传报告和精神文明工作；
（7）具体负责党委、劳动人事、监察和工会工作；
（8）负责项目公司机关行政后勤安全保障工作；
（9）负责项目公司领导交办的其他工作。
11）合约商务部职责
（1）负责项目公司各类合同文件的管理工作，包括合同文本文件管理，合同履约检查，信息、档案资料管理；
（2）负责组织实施与工程建设有关的招标活动及合同文件的编制；
（3）负责工程变更与索赔的审查与确认；
（4）负责工程造价及成本控制，实现工程造价控制目标；
（5）负责编制上报和下达总体、年度、季度和月计划，根据执行情况进行动态调整；
（6）负责审查各类工程付款的申请并提出初审意见；
（7）负责办理工程结算、决算报告等编制工作，设计概算调整的初审与报批工作；
（8）负责项目参建单位的履约检查。
12）资金财务部职责
（1）根据总体投资计划、年度计划，向财务总监和总经理提交项目资本金使用计划，并负责项目建设资金的融资工作；
（2）监督参建单位建设资金的使用，保证建设资金专款专用，不被挪作他用；
（3）负责执行工程预算和用款计划，申请和管理项目账户内资金，办理工程款支付手续；
（4）审计报销项目部日常（非工程建设类）费用支出；
（5）负责项目成本与费用的管理，开展财务分析，努力降低工程成本；
（6）参与合同管理，参加招标、评标和采购合同的谈判及经济合约的签订；
(7)负责项目代扣代做税收以及工程保险理赔的具体工作；
（8）负责项目公司固定资产核算、盘点、清查等管理工作；
（9）负责工程竣工决算的财务工作，参与竣工验收报告的编制。
三、项目公司管理与运营
3.1项目公司管理原则
1）依据公司法，严格合同管理，按时完成所承担的责任和义务，维护自己的权利；
2）执行各种管理程序，规范项目公司、设计单位、监理单位、总承包单位的行为，使各单位严格执行有关法律、法规、规程、规章；
3）通过定期、不定期的安全、文明施工检查，纠正违章操作确保项目达到安全、文明工地标准。通过定期、不定期的进度检查，评估施工进度，及时调整施工计划和资源配置确保工程按里程碑事件实施。通过定期、不定期的质量检查，评估工程质量，调整施工措施、方案、方法、材料、人员、机具确保工程质量合格，争创市优工程。
4）支持监理工作，充分发挥监理在工程建设中四控、两管、一协调的作用。
3.2项目公司财务管理与运营
1）项目公司的财务行为，会计核算符合《中华人民共和国会计法》、《企业会计准则》、《企业会计报告条例》、《企业财务通则》、《施工企业会计制度》、《企业会计具体准则》、《行业会计制度》；
2）制定资金使用计划，并根据资金使用计划制定贷款计划；
3）项目公司设立相应的财务会计机构，配足相应的会计人员，对企业发生的各项经济业务进行会计核算和会计监督；
4）做好财务预算收支计划、控制、核算、分析和考核工作；
5）依法合理筹资，合理有效的使用资金，提高资金使用效果。向招标人、投资者提供真实、完整的财务会计信息；
6）做好还贷和工程结算工作；
7）项目公司董事会定期检查项目公司财务工作，提高资金使用率。
3.3项目公司人事管理
1）项目公司的人事管理符合因事设岗、精简高效的原则；符合权责统一、相互制约的原则；符合业务经营专业化、科学化、程序化的客观需要；
2）在本公司找有相应资质、经验，经培训考核通过的人员，经项目公司经理批准录用；
3）项目公司领导层实行年薪制，其他人员实行月薪制。采用年薪制的人员的工资由月岗位工资、月绩效工资和年终绩效工资和奖金组成。月绩效工资与上季度考核结果挂钩，年终绩效工资与年度考核结果挂钩；
4）采用月薪制的人员的工资由月岗位工资、月绩效工资和奖金组成，月绩效工资与上季度考核结果挂钩。
5）项目公司总经理制定岗位考核标准，考核工作每年一次，岗位职责表现的结果由总经理评定，工作目标的分解目标由部门主管领导评定。两方面的考核结果不合格者将被淘汰。
PPP项目设立一般流程图
或是为了提供某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP项目融资模式探究
融资根据性质可划分为股权融资与债券融资两个大类。在PPP项目的融资运用上，也存在两种形式的融资方式：PPP股权融资以及PPP债券融资。政府引导基金、社会化股权投资基金以及信托、资管、保险股权计划是PPP股权融资的主要方式。而采用债权模式进行融资主要包括使用银行贷款、融资租赁、信托资管保险的债权计划以及发行PPP债券进行融资等。但不管是采用何种融资方式，元立方金服研究人员提醒诸位，PPP融资所需资金的供给方主要还是政府、银行、信托、保险公司以及其他社会资本。本文将着重介绍股权融资模式下的政府引导基金模式、社会化股权投资基金模式以及债权融资模式下的债券融资方式。
图1：PPP项目融资模式以及资金来源
一、PPP股权投资基金融资模式分析
在PPP项目融资当中，元立方金服研究人员发现，除政府、社会资金在PPP项目中的资本金投入之外，PPP股权融资主要通过引入股权投资基金的方式实现。股权投资基金是以非公开方式向投资者募集资金对未上市企业进行股权投资的基金或对上市公司非公开发行股票进行投资的基金。按照组织形式将其进行分类可分为：公司制股权投资基金、契约式股权投资基金以及有限合伙制股权投资基金。
公司制股权投资基金是指按照《公司法》设立，以公司的形式来组织和运作而形成的股权投资基金。它具备完整的公司架构，通常由股东会和董事会选择基金管理人并行使决策权。可由基金公司自行担任基金管理人管理基金资产也可委托其他基金管理人代为管理。公司制股权投资基金主要有以下三个方面的特点：
1.投资人仅在出资范围内对公司债务承担有限责任；
2.具有法定的公司内部治理结构，公司最高决策权由股东会行使，基金管理人的决策权容易受到限制；
3.投资回收、基金清算程序较为复杂。
契约式股权投资基金是指通过基金管理人发行基金份额的方式来募集基金。基金管理公司依据法律、法规和基金合同规定的经营和管理运作；基金托管人则负责保管基金资产。基金投资者通过购买基金份额的形式享有基金投资权益。与公司型基金不同，契约型基金本身并不具备公司企业或法人的身份，因此，在组织结构上，基金投资者不具备企业股东的身份，但基金投资者可通过基金持有人大会来行使相应的权利。
有限合伙制股权投资基金，是根据合伙协议而设立的基金。合伙人由普通合伙人和有限合伙人组成，其中普通合伙人承担无限连带责任，行使基金的投资决策权。有限合伙人一般不参与基金的运作。有限合伙制股权投资基金有以下三个方面的特点：
1.普通合伙人与有限合伙人关系清晰，管理运作高效
2.实行承诺认缴资本制，有利于提高资金的使用效率；
3.投资回收便捷，激励机制有效。
以上三种股权投资基金模式各有优劣，表1就这三种模式的优劣进行比较。
表1.公司制、契约制及合伙制股权投资基金优劣势比较
PPP股权投资基金模式下主要有2种运作模式：PPP政府引导基金以及社会化股权投资基金。在PPP早期运用中政府引导基金是主要的推动者，随着中央政府大力加强PPP项目建设，元立方金服研究人员认为，社会资本开始逐渐发挥重要的作用。
（一）PPP政府引导基金
政府引导基金是由政府设立并按照市场化方式运作的政策性基金。前期政府引导基金主要用于引导社会资金进入创业投资领域扶持创业投资企业发展。随着中央大力推进PPP模式之后，为了创新财政金融支持方式、发挥财政资金的杠杆、引领作用、优化PPP投融资环境，中央及地方政府都在积极探索成立PPP引导基金。元立方金服研究人员梳理发现，目前市场上已设立的PPP引导基金通常有2种模式：实行母子基金架构的PPP股权投资引导基金以及不另设子基金架构的PPP股权投资引导基金。
1.实行母子基金架构的PPP股权投资引导基金
母子基金架构下的引导基金先由省级财政部门发起设立PPP投资引导基金母基金，母基金的出资人为省财政、金融机构或行业社会资本。母基金通过小比例投资多个子基金，从而放大财政资金的杠杆作用。图2元立方精研究人员梳理了PPP政府引导基金的母子架构模式。政府资金在基金当中充当劣后发挥了政府资金的引导作用，吸引金融机构、以及社会资本参与其中。在基金管理人的选择上PPP股权投资引导基金可委托外部具备充分PPP基金管理经验的机构担任。
图2.PPP政府引导基金母子基金架构
2.政府引导基金不另外设置子基金结构
不另设子基金结构的PPP股权投资引导基金的基金结构相对简单，由政府资金充当劣后引导社会优先级资金成立PPP股权投资引导基金。此基金通过股权投资、债权投资或为项目公司提供融资担保等方式参与到PPP项目融资活动中。
图3.PPP政府引导基金不另设子基金结构
资料来源：《PPP项目的融资方式》、元亨智库PPP研究院
（二）PPP社会化股权投资
基金
不同于政府PPP引导基金资金主要来源于政府机构，PPP社会化股权投资基金主要由社会资本充当主力募集、投资PPP项目，通过成立股权投资基金的方式为PPP项目提供资金支持。元立方金服研究人员看到，PPP社会化股权投资基金的运作模式多样，出资人通常联合地方平台公司和社会资本、产业投资人以及政府共同出资。地方平台公司以及产业投资人通过提供劣后资金的方式吸引更多社会资本参与其中。PPP社会化股权投资基金的运作模式通常如下图所示：
图4.PPP社会化股权投资基金融资模式
二、PPP项目债券融资模式分析
随着资本市场的进一步发展，元立方金服研究员认为，我国直接债务融资产品会越来越丰富。目前债券市场已经形成以银行间市场、交易所市场在内的统一分层的债券市场体系。其中，银行间债券市场是我国债券市场的主体，交易所市场则是债券市场格局当中的重要补充。债券是债券发行人直接向社会借债筹措资金，向投资者发行，承诺按规定时间规定利率支付利息和偿还本金的债权债务凭证。按照发行主体的不同，债券可以分为政府债券，金融债券，和企业债券。按照债券产品不同的管理部分进行分类，可将债券分为三大类别：1、由中国证监会监管的债券包括：公司债、可转债、可分离交易可转债、专项资产管理计划；2、由发改委监管的债券包括：企业债、项目收益债；3、由银行间市场交易商协会监管的债券包括：短期融资债、超短期融资债、中期票据、定向债务融资工具、项目收益票据、资产支持票据等。表2列出各类别债务工具、发行主体、承销主体及所属监管机构。
表2.各类债务融资工具发行、承销主体及监管机构
企业对于债务融资模式的选择实际上是对财务杠杆的运用，合理的资产负债率有利于企业最大化企业价值。而PPP项目在长期实践当中自觉将债务融资作为其主要的融资模式也显示出债务融资模式与其具有强大的适应性。由于PPP项目通常需要很长的时间跨度，元立方金服研究员发现其优点，即通过债务融资能确保PPP项目能获得较为稳定的长期资金以用于大额投资；其次，相较于股权融资模式，债务融资模式赋予项目公司更多自主权，能够结合项目自身需求合理支配融资资金；最后，由于债券融资资金属于企业长期负债，通过负债产生的利息可计入企业成本因此具有合理避税的功能。
考虑到PPP项目时间跨度较大，从投资、到建设最后到运营，在项目的不同阶段对资金的需求程度也不尽相同。因此元立方金服研究人员认为，在项目前期投资、建设阶段，长期稳定的资金是确保项目能够顺利进行的重要关键，此阶段PPP项目还未形成基础资产或稳定的现金流回馈，在此时要求项目公司及时还本付息不但不利于项目顺利进行还有可能导致项目失败。因此在项目初始阶段采用银团贷款或使用股权融资模式与这一阶段的项目特征较为匹配。在项目提交运营阶段由于项目已具备产生现金流的能力对资金的需求较前几个阶段明显减少。不管是根据使用者付费、政府付费或政府可行性缺口补贴的PPP模式，由于具备稳定想现金流特征，此时PPP债务融资模式显示出对投资者的强大的吸引力。因此在融资模式的选择上，PPP项目公司应结合项目周期以及项目发展阶段特征，分阶段发行不同类型的融资工具以满足项目不同阶段的融资需求。
大多数的PPP项目公司都是独立的法人主体是为某一项目建设而组建成立的，没有可追溯的历史信用、财务数据等作为债务融资的评级参考，因此PPP项目公司在选择使用债务融资模式时，需将项目未来收益权用于担保或质押同时需第三方机构提供强有力的信用背书。
PPP由于项目的特定性及在融资资金的使用上具有针对性，因此在融资工具的选择上也需考虑这些因素。项目收益票据（PRN）以及资产支持票据（ABN）因为具备专款专用、资产信用仅依赖于项目本身等特征在PPP债券融资中得到广泛应用。
（一）项目收益票据-PRN
2014年7月11日，银行间市场交易商协会公布《银行间债券市场非金融企业项目收益票据业务指引》，正式推出项目收益票据（以下简称“PRN”）。PRN是指非金融企业在银行间债券市场发行的，募集资金用于项目建设且项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。PRN的发行主体一般是项目公司，其偿债来源主要是项目收益，PRN的期限通常可以覆盖整个项目投资周期，但也可根据项目不同阶段的资金需求设计阶段性PRN融资工具。PRN主要投资于市政、交通、公共事业、教育、医疗等与城建相关且未来能产生持续稳定现金流的项目。PRN融资工具有如下几个重要特征：
1.PRN发行主体为项目公司
PRN从制度设计层面将项目风险从城建类企业或政府进行隔离，保证了项目的独立性。项目发起人通过设立特殊目的实体（SPV）即项目公司来进行项目建设、融资、以及项目运营。通过项目公司募集而来的资金仅能用于项目建设不能另做他用。
2.PRN偿债来源
PRN以与基础设施建设相关的经营性收益项目作为信用基础，项目产生的经营性现金流作为PRN的主要偿债来源。经营性基础设施建设项目在后期运营阶段具有持续、稳定性现金流因而能够为PRN融资资金的偿还提供长期可靠的保障。同时由于PRN资金偿还并不依赖于地方政府偿债能力而是取决于项目现金流偿还能力，因此对于历史偿债能力低、还款能力不足的地方政府而言，PRN提供了一种隔离式的融资模式。
3.PRN融资工具投资期限可覆盖PPP项目全周期
通常PRN的期限设计涵盖项目从建设到运营最后再到项目盈利阶段。PRN长周期期限的设计正是与项目的资金回流特点相适应。在项目的建设期，项目还处在孵化阶段正是需要大量资金投入，而在运营阶段项目具备盈利能力以及现金回款能力,项目现金流成为PRN的主要投资收益来源。当涉及复杂的基础设施建设例如分阶段建设运营的城建项目，不同阶段的资金平衡状态不同，不同阶段的PRN融资模式风险程度也呈现较大的差异。
元立方金服研究人员发现，基于PRN融资工具的基本特点为保障发行人及投资人双方利益，PRN通常会对偿还期限、分期摊还、提前赎回、资金归集、抵质押担保、信用增进等交易条款进行结构化设计，并根据融资情况设定外部增信措施，这些交易结构设计安排为PRN的偿还提供不同的信用承诺，最终将影响票据的信用风险。
图5列出运用较为普遍的PRN交易结构。
PPP项目PRN融资工具的结构框架如图5所示：首先由PPP项目发起人在银行设立募集资金专户以及项目收入归集户。募集资金专户专门用于募集资金的接受、划转、支出。项目收入归集户用于项目收入的归集、项目债务的划转偿还。PPP项目发起人通常需要将项目收费权用于本期项目收益票据的质押。票据所募集资金仅能用于PPP项目，项目所得收入是本期票据还本付息的首要资金来源。只有在项目收入归集户资金在满足还本付息要求之后，所余资金才可由项目发起人自由分配。若项目收入归集资金不足以满足还本付息的要求，则项目发起人需通过其他自有资金予以差额补足。
（二）资产支持票据-ABN
另外一种常见的PPP债务融资工具是资产支持票据。它是非金融机构在银行间债券市场通过公开发行或者非公开定向发行的方式向投资者发行以基础资产未来产生的现金流为支持的资产支持票据。基础资产指的是符合法律法规规定，权属明确，能够产生可预测现金流的财产、财产权利或财产和财产权利的组合。并且基础资产不得附带抵押、质押等担保负担或其他权利限制。PPP项目在成熟运营阶段通常会产生持续、稳定的现金流，因此在此阶段PPP项目可通过采用资产支持票据的方式进行融资。通常在资产支持票据发行后，发行人应负责对基础资产进行管理，保证其正常的经营运作，以保证能够产生预期的现金流。发行人与负责资金监管的银行需签订《资金监管协议》，以发行人在资金监管银行设立的专户为资金监管账户，归集基础资产产生的现金流。
ABN适合具备持续、稳定现金流入的项目，因此与PPP具备天然的适应性，在实践当中也得到广泛的运用。随着PPP项目落地投入运营阶段，通过ABN融资方式项目公司可以获得一定的流动性用于满足后期项目的维护与运营。由于ABN的返本付息依赖于基础资产预期能够产生的现金流并不依赖于项目发起人的信用以及还款能力。ABN将项目信用独立于发起人信用的隔离功能使得这一融资方式获得广泛的市场青睐。
（三）PRN与ABN的比较
项目收益票据与资产支持票据都是PPP项目债务融资的重要融资手段。但项目收益票据涵盖的项目周期更完整、持续时间更长，基本囊括项目建设、运营与收益的整个生命周期。而资产支持票据由于还款能力是基于基础资产预期的现金流因此主要针对已建设完成的项目进行资金募集，仅覆盖部分项目周期。另外PRN与ABN都是独立的针对某以项目而成立的项目主体，没有可追溯的历史信用以及财务数据，因此在债务融资过程中需设计相应的增信手段，通过外部评级机构评级或寻找第三方机构提供担保等。表3详细列举了PRN与ABN的相应特征。
表3.PRN、ABN特点比较
设计合理的绩效考核机制
PPP项目实现物有所值的一个重要方式是要对项目公司的服务按照绩效付费，但是目前大多数项目的付费与绩效考核的挂钩做得不够好。要实现按照绩效付费的机制，需要政府针对项目公司的运营情况建立一个绩效考核的指标，通过每年对项目运营绩效的考核结果来决定政府付费额。
（一）PPP 项目绩效考核目的
PPP 项目绩效考核目的可以归纳为监督社会资本或项目公司切实履行合同义务；促进、激励社会资本或项目公司通过管理、技术创新持续提升公共产品和服务供给的数量、质量；评价结果作为价费标准、政府付费以及合作期限等调整的参考依据，同时也促进政府持续提升投资决策水平和资金使用效率。
（二）PPP 项目绩效考核主体和起止时间
1.PPP 项目绩效考核主体
根据文件规定，PPP项目考核主体是各级财政部门、项目实施机构，还可委托第三方专业机构完成。
笔者认为，绩效考核主体更应倾向于财政部门或其委托第三方专业机构，因为PPP项目涉及的政府股权支出、运营补贴支出，甚至风险支出、配套支出，都需要从预算安排。每年项目实施机构申报预算，财政部门和同级人大审核和批复预算。从目前财政预算绩效管理的角度出发，如果预算申报的时候，绩效目标不清晰、申报支出依据不充分、测算不准确，是很难通过财政部门内部审核和人大审批的。在预算资金使用过程中，没有绩效评价报告财政部门是不会予以支付，除了项目实施机构或其委托的第三方咨询机构开展绩效评价、中期评估外，财政部门根据预算绩效管理要求，也需要独立开展预算执行情况和执行结果的绩效评价。
目前实务操作方面，PPP项目实施方案编制、PPP合同谈判和签约，由政府授权项目实施机构完成，财政部门虽然履行方案审核和参与PPP合同谈判，但对绩效考核指标体系建立是否科学、完整、可操作的审查，文件中没有详细规定。试想，PPP项目绩效考核指标体系事先没有财政部门指导、参与和审核，PPP项目谈判、签约过程中，项目实施机构很难发现指标体系中存在的问题，到了实际执行阶段，如果对社会资本的考核不客观、不全面，要么流于形式，要么引起纷争，政府支出缺乏有利的依据，PPP项目绩效目标将很难实现，PPP项目可持续令人堪忧。
2.PPP 项目绩效考核起止时间
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金〔2014〕113号）PPP项目操作流程图“五阶段十九步骤”中，项目执行阶段，政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效（每年至少一次绩效评价、每三到五年一次中期评估）直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。移交阶段完成后，财政部门还要组织有关部门进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。
（三）PPP 项目绩效考核内容
PPP项目从全生命周期考虑，绩效考核针对不同阶段考核内容有所侧重，但总体上，需要按照PPP合同事先约定的绩效目标，对PPP项目各阶段投入、产出、实际效果和效益、可持续性、公众满意度等方面开展绩效评价。
目前，政府依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量对项目公司付费，为此，PPP实务操作中，普遍设置了可用性服务绩效考核指标和运维服务绩效考核指标，其中：可用性服务绩效考核是指政府方向项目公司购买PPP项目的可用性，在确定支付费用时开展的绩效考核。运维绩效服务绩效考核是指运营期每年政府方为项目公司运营维持项目可用性及开展与项目相关运营活动的行为和结果支付费用时，开展的绩效考核。
PPP三种付费模式：
一是使用者付费模式。通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。
二是政府付费模式。通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公用事业项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化，或者市政道路等不具备收益性的项目。
三是VGF（ViabilityGapFund）模式。即政府对运营商实施补贴，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房等。
基于PPP项目所承载的重大责任与使命，PPP项目中期评估包括了较为广泛的内容。由于项目建设运营时间跨度大，前后时期的情况表现与要求也不—，中期评估拟分为首期评估与后续评估两种类型。
配图
首期评估
首期评估是对PPP项目第一次评估时点前的项目建设与运营工作的检查与评价，包括项目选定、建设、运营效率与效益的检查与评价；后续评估是在以后二三十年运营期中可能进行的多次中期评估，是分别对每个评估期运营的效率与效益以及对上期评估后遗留问题处置结果的检查与评价。
中期评估两大部分
一是PPP项目的合规性评价。PPP项目从识别、准备、采购、合同签订到执行，都曾立下了很多“规矩”，以规范PPP项目的执行行为。例如PPP项目要满足城市整体规划要求、维护社会公共利益和劳动者权益、增加社会创业与就业机会；要节约土地、节约能源、保护生态环境；要提高公共产品和服务的数量与质量、确保安全生产；要建立合理的价格体系、收费机制、调价机制以及政府补贴机制，以保证适应政府的财政承受能力；要满足PPP项目合作合同协议、实施方案、项目建设可行性研究报告、工程设计、招标文件所要求的其他条件等等。通过合规性评估，最大限度地发挥PPP项目的经济效益、社会效益和环境效益。
二是对预期经济技术指标实现程度的评价。主要体现为PPP项目合同、协议、可研报告、产出说明等文件所确立的建设任务、建设规模和建设方案中一系列经济技术指标的实现程度，以及PPP项目物有所值定量指标的实现程度。例如，反映建设内容与规模的指标、投资效益指标、相关财务分析指标的实现程度；例如，按照公共部门比较值（PSC）和PPP项目预算值计算时所确立的建设成本、收益、运营维护成本、竞争性中立调整值、风险分担成本、收入、权益等等价值量指标的实现程度。
总之，要通过这一系列初始基数指标与建设、运营实际完成指标进行对照比较，以确定中期评价结果的正负偏离幅度，发现负偏离所暴露的问题并评估问题的风险程度，制订应对措施。
配图
PPP项目移交流程图
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