刚刚PPP政策再趋紧?财政部领导讲话及重要影响

财政部官员PPP讲话解读及计划出台的新政研判

本文认为，已入库的不合规PPP项目可以采取补充合规材料、补充资本金等措施，基本上被动退库的可能性不大。

财政部王司长讲话主要涉及三个问题：程序合规、公益项目、资本金问题，总体来说存量项目退库的可能性较小。

• 程序合规问题，基本上可以追加补充合规程序；

• 资本金问题，对于不合规的资本金可以补充追加资本金；

• 公益项目问题，每个PPP形式上都有绩效评价机制，可用性付费可以调整为按效付费。

财政部即将出台的PPP新政，可能规范以下两方面：

1. 限制股东借款用于补充项目资本金。

2. 限制没有实质运营的政府付费项目，禁止无绩效挂钩“可用性付费”，所有的政府付费均要建立按效付费机制。

1. 对于银行以理财产品投资产业基金份额，组建基金与社会资本作为联合竞标体，投标中标后投资入股PPP的，完全合法合规，应该不会被禁止。

2. 基金和社会资本以股东借款补充项目资本金的，应该认定为项目公司债务，而不会被认定为项目资本金。

1. 对于没有实质运营的完全政府付费的工程项目（如市政道路、政府办公楼）应该禁止采取PPP模式。

2. 对于政府付费中不与绩效挂钩的“可用性付费”将会被禁止，PPP项目全生命周期内的政府付费都将建立绩效考核机制，并按照绩效付费。

（2017年11月1日第三届PPP论坛）

我们将组织开展项目库集中清理，对不具备条件，没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

要坚持“穿透管理、公开透明”的原则，一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。

不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。

（17年11月1日第三届PPP论坛）

严把PPP模式的适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，坚决剔除不规范项目。

规范项目开发，不触底线、不碰红线，做真PPP项目。

控制实体企业融资杠杆倍数，严防表外业务风险。

加强部门监管协同联控，预防金融财政风险。

对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目，不得安排财政资金。

（2017年7月13日北京）

一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

（2016年12月9日）

缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。

借道政府购买服务等方式变相上项目，把政府购买服务的范围泛化到几乎所有公共服务。

综合财政部领导讲话及当前市场普遍存在的问题，后续政策可能重点规范以下三点：

1. 规范PPP项目资本金问题，项目资金必须是权益性资金，债务性资金不会被认定为项目资本金。

2. 建立PPP负面清单，对于没有实质运营的完全政府付费的工程项目（如市政道路、政府办公楼）可能列入PPP负面清单。

3. 政府付费必须与绩效挂钩，对于当前政府付费中不与绩效挂钩的“可用性付费”将会被禁止，PPP项目全生命周期内的政府付费都将建立绩效考核机制，并按照绩效付费。

当前，央企承接PPP项目大部分都没有并入央企集团并表。

国资委对央企考核指标包括限定有息负债总额、资产负债率、资本收益率等指标，PPP项目公司并表将会影响央企资产负债率、资本收益率及有息负债等指标。

央企应对的主要措施就是采取产业基金投资模式。

央企和银行共同设立产业基金（一般为有限合伙形式），银行通过理财资金持有基金绝大部分份额，央企持有基金少部分份额。

基金采取“小股大债”方式投资PPP项目，基金的少部分资金投资PPP项目公司注册资本金，基金持有PPP项目公司大部分股权，基金之外央企直接持有PPP项目公司少部分股权，这样的话，央企在形式上对PPP项目公司不控股，因此不并表。

基金的大部分资金以股东借款方式投资PPP项目公司，用以补充项目资本金，通常情况下项目公司将股东借款入账为资本公积充作项目资本金。

这也就是财政部王司长所说的“穿透”看资本金都是借款，“小马拉大车”。

也是史耀斌副部长所说”控制实体企业融资杠杆倍数，严防表外业务风险”。
举例说明，一个PPP项目投资总额100亿元，其中项目资本金20亿元，项目贷款80亿元。项目资本金出资情况如下：央企投资PPP项目公司注册资本金1亿元，另外，GP（央企或银行控制）、央企与银行成立19.01亿元基金，基金份额央企LP1亿元，银行LP18亿元，GP份额0.01亿元，基金投资PPP项目公司注册资本金1亿元，基金剩余18亿元以股东借款方式借给项目公司用于补充项目资本金，至此项目资本金20亿元到位，央企不控股不需并表。但银行实际作为财务投资者不负责项目管理，实际管理人和控制人仍为央企。

实事求是来讲，有经营现金流的经营性项目和准经营性项目，早在十年前基本都已经采取BOT、TOT模式做过了，剩余的已经很少了。

现在剩下的，主要以项目本身无任何经营收益的公益性项目为主了。而且其中，大部分实质上就是工程项目，本身不需要任何运营，建成后即可移交政府（即原来的BT项目）。

所以，当前入库的PPP项目超过一半为公益项目，而且无实质运营环节。但为了配合PPP要求，产生了很多类似于财政部副部长史耀斌所说的:

“一些政府付费类项目，通过[工程可用性付费]+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。”

一旦新政将该类项目列为PPP负面清单，将对地方政府产生较大的影响。

（2017年11月1日）

很高兴今天出席第三届中国PPP融资论坛，感受PPP事业在中国的温度。为什么中国要引入PPP，为什么PPP在中国能够发展壮大？经过了近40年改革开放，中国社会财富有了很好的积累。

刚刚闭幕大会为我们描绘了第二个百年奋斗的目标和战略规划。随着战略规划的实施，人民收入和社会财富将得到更快、更高的积累。与此同时，公共产品也需要有更大的投入。

在这样的背景下，既有需求又有供给，PPP将供给和需求两端有机结合起来，给社会资本提供了分享未来中国增长与发展成果的广阔平台。

PPP是一个好的机制。要用好这个机制，必须注意：

1. 政府方应该通过公开竞争程序，择优选择一个好的合作伙伴，让专业的人来干专业的事。

2. 政府和合作伙伴一定要掏出真金白银，拿自有资本做资本金。

3. 资本金之外可以去融资，但资金结构必须合理。

4. 项目公司不能是一个纯粹的、只承担融资功能的特殊目的（SPV）公司，而应该是一个实实在在、能够提供长期运营服务、有效供给公共产品的实体公司。这个实体公司通过提供有效的公共产品，获得合理的回报。

5. 为保证项目财务可持续性，当收费不足时，政府方可以给予一定的补贴，但绝不能通过保底承诺、回购安排、固定回报等方式承担兜底责任。

我们坚信，如果坚持规范运作，我国PPP事业就能健康发展，在完善国家治理结构、改善公共服务供给、拓展企业发展空间等方面发挥积极作用。

经过4年的努力，我国PPP发展取得了积极成效。截至目前，通过物有所值评估和财政承受能力论证，纳入财政部PPP综合信息平台管理库的项目约7000个，投资规模超过10万亿，项目数量和规模增长很快。

但是，与我国GDP和固定资产投资规模相比，PPP发展的市场空间仍然很大。去年我国GDP约74万亿，固定资产投资约59万亿；按照经济增长目标预测，今年我国GDP将超过80万亿，固定资产投资将超过65万亿。我国PPP市场发展前景广阔。

一个广阔的市场，一个好的机制，关键在于把机制用好，实现规范发展。在看到成绩的同时，我们也清醒地看到，当前存在一些不规范的现象，需要给予足够重视。

• 地方政府方面，过于重视融资对经济增长的拉动，而轻视长效机制的塑造；过于重视短期投资效果，而轻视长期风险防范。有些地区出现了一哄而上、大干快上的苗头。

  同时，相关人员的操作经验和实践能力还有待提高，“两个论证”没有扎扎实实的开展，项目实施不够规范。 

• 社会资本方面，注重短期利益而轻视长期运营，“项目建好就拿钱、项目落地就走人”。

  有的社会资本通过虚增工程造价赚取短期暴利。不少社会资本自有资金实力不足，“穿透”看资本金都是借款，“小马拉大车”。

  这种情况下，社会资本难以分担长期的风险，PPP这个好的机制难以发挥应有作用。

• 中介组织方面，PPP刚刚起步，中介组织经验不足。

  对PPP相关法律、制度、税收等还在逐步熟悉的过程当中，“在干中学、边干边学”。

  中介市场缺乏行业自律和政府有效监管，服务水平还有待提高。 

• 配套政策方面，上位法仍然缺失。

  社会资本方的选择方式、免于二次招标的前置程序等，目前还没有形成统一认识，缺乏更高层面法律法规依据。

  财政支出责任监测体系仍不健全，10%红线硬性约束有待强化。

  如何完善税收政策避免重复征税，土地是实行“招拍挂”还是划拨，价格调整机制如何完善等问题，都有待在实践中进一步规范。 

下一步怎么办？总体来看，当前干PPP的热情比较高，参与方很多，不同地方、层级都有参与。

在顶层设计上，我们将从财政部的角度出发，立足财政职能，做好自己的事情，切实转变发展方式和理念，实现四个转变：

2. 从重视增量项目，向更加重视存量项目转变。

4. 在力所能及的情况下，更好地推动我国企业以PPP模式“走出去”，支持“一带一路”发展。

我们将重点做好以下工作： 

1. 完善顶层设计。

   在抓紧推进PPP立法的同时，要秉承物有所值原则，强化财政承受能力论证，加强PPP项目财政支出责任的监测，特别是强化一般公共预算支出10%红线的硬性约束。

   在从宏观、中观层面，对财政整体承受能力进行监测和约束的基础上，要进一步强化对单个项目本身的评估。

2. 规范项目库管理。

   我们将组织开展项目库集中清理，对不具备条件，没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。 

3. 适度强化奖补力度。

   在清理项目库的同时，我们积极鼓励支持好的、规范运作的项目。

   中央财政对符合条件的新建项目有“358”的奖励机制，对存量转型项目有2%的奖励机制。

   我们正在研究提高奖补强度，重点落实精准扶贫任务目标，对连片贫困区公共服务、基础设施PPP项目给予更多的倾斜。

干好这些工作，要坚持“穿透管理、公开透明”的原则，

• 一是要坚持并强化对资本金的管理。

  任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。

• 二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的规范。 

今天论坛气氛热烈、温暖如春，身处会场，更深刻地感受到了PPP事业在中国的热度，我们更愿意清醒地、冷静地谈一谈规范运作的重要性。我们宁愿把步子放稳一点，把质量提高一点，最终的目的只有一个，就是希望PPP之树在中国能够常青。

（2017年11月1日）

PPP改革作为贯彻全面深化改革的一项具体举措，财政部按照党中央国务院的部署，坚持问题导向、创新导向、效率导向，会同相关部门在公共服务领域统筹推进PPP改革，转变政府职能、放宽市场准入、鼓励竞争创新，充分释放市场活力，增加发展新动能，着力提高公共服务的供给质量和效益，满足人民群众日益增长的多样化的美好生活需要。

这项改革是一项公共服务供给市场化社会化综合性改革，是供给侧结构性改革的一部分。目的是落实全面依法治国，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，推进国家治理体系和治理能力现代化。

经过四年努力，PPP改革取得了预期成果。建立了“五位一体”制度体系，形成了一个统一的大市场，落地了一大批支持转型发展和民生保障项目。这项改革促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革，推动了经济发展模式和产业业态的创新，在正确处理政府和市场关系、统筹政府和市场两个资源方面，进行了先行先试的探索。据我们统计，截至今年9月底，全国已进入开发阶段的项目达6,778个，总投资约10.1万亿元，其中已落地项目2,388个，投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。

但是，我们也要清醒认识到，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。

对此，我们应高度警惕并要切实加以解决。

在新的历史方位下，我们要敢于直面问题和矛盾，按照整体部署精神和要求，提高规矩意识，维护市场秩序，强化管理，严控风险，保证PPP改革事业可持续发展。

1. 严守底线，狠抓规范管理。

   严把PPP模式的适用范围和边界，防止将商业项目和纯工程项目包装成PPP项目进行融资，坚决剔除不规范项目。规范项目开发，不触底线、不碰红线，做真PPP项目。创新管理方式，实现项目全生命周期动态管理。

2. 细化措施，严格风险控制。

   完善风险分担机制，防止风险不合理转移。加强财政支出责任监测，严守财政支出10%的“红线”。控制实体企业融资杠杆倍数，严防表外业务风险。加强部门监管协同联控，预防金融财政风险。

3. 把住关口，系统优化管理。

   科学制定项目实施方案，充分利用市场创新。把好物有所值评价和财政承受能力论证关，抓好公开公平采购，防止歧视和垄断。严格合同管理，规范绩效付费。鼓励融资创新，提高项目的可融性，降低融资成本。

4. 用好新科技，提升透明度建设。

   用好“互联网+”和大数据技术，推进信息对称管理。细化披露标准，统一披露内容，用好全国PPP综合信息平台。

5. 全面实施绩效管理，提高经济运行质量。细化绩效考核标准，完善按效付费机制，优化全生命周期一体化管理。对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金。

1. 贯彻新发展理念，创新发展动力。

   深化供给侧结构性改革，推动经济发展的质量、效益和动力变革。创新发挥财政资金的引导作用，调动市场社会资源，确保实现重点发展目标。

   抓好地区、行业、项目示范，发挥新发展理念成果的示范引领作用。

2. 完善法规政策体系，加强市场能力建设。

   配合做好PPP条例等制定工作，统一顶层设计。出台PPP税收政策，制定金融支持政策，完善要素市场化定价机制。加强市场自律建设，规范第三方专业服务市场。发挥高校科研院所理论研究优势，更好地发挥智囊作用。

3. 规范创新并重，坚持可持续发展。

   加大违法违规问题查处力度。严格规范物有所值评价和财政承受能力论证，把好关口。创新优化风险分配，有效化解管理风险。

4. 创造公平有序的营商环境，提高民营企业参与度。

   提高支持民营企业的认识，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。保证企业合理投资收益，政府要带头遵法履约。

   细化财政、金融、价格等支持措施，提高民营企业的竞争能力。

   建立全面规范透明的预算制度，完善政府支出责任预算约束管理。

   加快市场透明度建设，提高市场整体运行效率。

5. 统筹国内国际两种资源，落实“一带一路”国际合作发展战略。

   要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，支持企业以PPP模式参与“一带一路”项目建设。

   加强多双边合作，推动市场开放和政策协调，提高项目落地率。在论坛开幕前，财政部PPP中心和联合国亚太经社会（UNESCAP）共同签署了关于PPP方面的合作备忘录，双方将加强在制度建设、机构能力和市场开发等方面的合作，发挥PPP模式在亚太地区经济发展中的作用，为区域治理和发展贡献中国智慧和力量。

同志们，刚才的会开得很好，大家对当前PPP发展不规范问题，分析得很到位，讨论得很深入，对下一步推进PPP规范发展提出了很多好的意见和建议。

下面，我结合大家的讨论，再讲四点意见。 

针对地方政府债务管理、PPP规范发展问题，财政部在近几年提出了一系列政策要求，全国金融工作会议、国务院常务会议近期也作出了专门部署。

做好下一步PPP工作，关键是要深刻领会党中央、国务院有关会议精神，把思想认识统一到中央的决策部署上来，统一到财政部的工作要求上来。具体要做到“三个统一认识”：

 一是统一对防控风险重要性的认识。

防范化解风险，是经济持续发展的根本保障。在这次全国金融工作会议上，防控风险的重要性、紧迫性被多次强调，也都点到了地方政府债务问题。

目前，一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式，变相举借债务，导致债务规模增长较快，债务率甚至超过了警戒线，形成潜在的风险触发点。

为此，我们要按照中央有关要求，把防风险放在更加重要的位置上，防控地方政府债务过快上升，坚守不发生系统性风险的底线。

二是统一对PPP发展形势的认识。

要看到PPP发展总体形势是好的。近年来，在党中央、国务院的高度重视下，在各地区、各部门尤其是各级财政部门的大力推进下，PPP工作取得明显进展，不仅市场环境逐步优化，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用，而且也促进了政府工作和政府治理结构的改革。

可以说，在经济发展进入新常态、经济下行压力依然存在的背景下，取得这样的成绩实属不易，应当倍加珍惜。

三是统一对PPP发展方向的认识。

在当前严控地方政府债务风险的形势下，部分地方政府和市场机构对PPP发展前景表示担忧，认为政府付费类PPP与政府购买服务一样，都属于被政策限制的范围。

事实上，中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革，当前提出的一些政策要求，是对短期内一些错误认识和违规行为的修正，有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。为此，我们要抓住当前的发展机遇，继续坚定不移地推进PPP工作，进一步取得更大成绩，发挥更大的效益。

我们推广PPP模式的初心，是要推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决融资问题。

去年底，我在昆明的全国会上就讲过，当前PPP项目出现了变相融资等不规范现象，需要引起高度重视。结合大家刚刚介绍的新情况、新问题，我认为PPP发展不规范可以归纳为“四个问题”： 

一是支出责任“固化”问题。

一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。

一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。 

二是支出上限“虚化”问题。

对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力。 

三是运营内容“淡化”问题。

PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。

同时，一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”，导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。 

四是适用范围“泛化”问题。

一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资，会绕过相关产业政策监管，影响宏观调控效果。

造成上述问题的原因，既有相关各方观念转变不到位的主观因素，又有地方政府融资路径依赖的客观因素。“求木之长者，必固其根本”。

规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP，才能为PPP发展注入持久的动力和活力。

所以，我们不能只求速度、不求质量，否则可能会“欲速则不达”。为此，我们要按照风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的原则，在项目入库、前期论证、政府采购、预算管理、绩效监管、信息公开等方面，不折不扣地执行有关规定，坚持做规范的PPP项目。 

进一步推进PPP规范发展，不能“眉毛胡子一把抓”，必须要突出重点、抓住关键。

下一步，各级财政部门在坚持规范发展的过程中，要重点把握好PPP工作的“四条线”： 

一是要严控“红线”。

要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中，及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的，要从项目库中清退。

各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警。

二是要守住“底线”。

要落实财预〔2017〕50号文要求，严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。

对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。

三是要搭好“天线”。

要全面了解掌握本地区PPP项目总体情况，对于项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等，做到“心中有数”。

这里的项目不仅包括入库项目，也要包括未入库的项目，真正做到全口径统计。

四是要明确“界线”。

对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目，要准确界定，从识别、论证、入库等环节严格把关，不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。

有权必有责、有责必担当、失责必追究。为了切实推动PPP规范发展，必须要压实责任、强化问责。 

一是要明确地方政府主体责任。

要按照党中央、国务院决策部署，强化地方政府债务规模限额管理，查处违规担保行为，加强对融资平台、产业引导基金、PPP等的规范化管理，制止变相举债。对于借PPP变相举债的项目，地方政府要承担主体责任。

 二是要强化财政部门管理责任。

PPP是党中央、国务院交给财政部门的一项重要改革任务，各级财政部门要继续发挥主导作用，认真履行物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购管理、预算资金管理、政府债务管理等部门职责，明确PPP不规范操作的负面清单，逐级细化责任范围和责任主体。另外，我们也将建立常态化风险监控和监督问责体系，确保PPP规范实施。

最后，我再强调一下，部内有关司局也要认真贯彻落实中央有关要求，根据今天地方财政的发言，认真思考，加强协同配合，在各自业务范围内，细化完善政策制度，做好规范引导工作。

会后，请金融司牵头梳理会上提出的问题和建议，尽快上报，并抓紧印发进一步规范PPP发展的通知，以制度建设促规范发展。另外，请大家把会议精神带回去，向厅党组和分管省领导报告。

同志们！进一步推进PPP规范发展工作，是落实中央关于防范化解系统性风险一系列决策部署的重要内容。大家要把规范发展作为今后一段时期PPP工作的基本要求，将PPP改革不断引向深入。

（2016年12月9日 ）

同志们：在公共服务领域推广PPP模式，是党中央、国务院确定的一项重大改革任务，也是国务院督办的改革任务。今年以来，各部门、各地区多次被要求从全局出发，加强协调、完善机制，推动PPP改革发挥应有作用，取得更大成效。

7月7日国务院常务会议明确，由财政部牵头公共服务领域PPP工作，形成项目加快落地的发展态势。财政部党组高度重视，9月23日部党组专题会议提出，要进一步完善政策措施，多措并举，推动PPP加快、健康发展。

今天，我们召开全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会，主要任务是贯彻落实党中央、国务院和财政部党组工作部署，分析研究改革面临的新形势、新任务，督导推动项目规范实施，部署推进2017年PPP重点工作。

下面，我谈几点意见。

三年前，根据党的十八届三中全会精神要求，PPP不仅仅是一种融资手段，承担起促进体制机制变革、提升执政能力的使命，成为一项牵动全局的重大改革举措。

2013年底以来，各级财政部门积极会同有关部门大力推进PPP改革，在继承、创新、完善的基础上，赋予PPP事业新的内涵、新的使命、新的力量，形成了合力推动的良好氛围，组建了保障有力的组织机构体系，建立了覆盖PPP项目全生命周期的制度体系，打造了三批示范项目，构建了激励相容的政策扶持体系，开创了PPP助力经济社会发展的新局面，PPP的魅力日益展现，改革成效不断发挥，用实践证明了中央英明决策和坚定不移深化改革的必然选择。

这三年，各级财政部门勇于担当、主动作为，开展了一系列工作。

1. 大力开展宣传培训。

   各级财政部门通过专题培训、主题论坛、官方网站、微信平台、媒体报道等多种方式，多形式、多层次、多角度地加强对PPP理念的宣传推广，使PPP在全国上下深入人心，逐步从“概念”走向了“实践”。

2. 建立健全PPP制度体系。

   牵头制订关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见，印发PPP项目财政管理暂行办法。会同有关部门印发在市政公用、水污染防治等领域推广PPP模式的实施意见。

   联合发改委出台关于进一步做好PPP有关工作的通知，着力加强部门协调配合。制定印发PPP模式操作指南、PPP项目合同指南、物有所值评价指引和财政承受能力论证指引等一系列文件。

   地方各级财政部门也结合本地实际、因地制宜，出台了一系列制度规范和实施细则。

3. 以示范项目为引领，全力推动项目落地实施。

   我们连续3年推出三批共745个、计划总投资规模1.95万亿元的PPP示范项目，涉及几乎所有公共服务领域。

   同时，建立对示范项目的跟踪指导、对口联系、动态调整机制，持续对示范项目实行嵌入式、全流程管理，确保示范项目规范实施，真正成为经得起考验的“样板”和“标杆”。

   地方各级财政部门也积极行动，推出了本区域一大批拟实施的PPP项目，着力推动项目落地。

4. 切实加大扶持力度。

   积极探索财政资金撬动社会资本和金融资金参与PPP项目的有效方式，出台PPP项目“以奖代补”政策，安排资金80亿元对符合条件的新建示范项目和地方融资平台公司存量转型项目给予奖励。

   支持符合条件的PPP项目申请保障性安居工程贷款贴息等政策支持。以海绵城市和综合管廊建设两项试点工作为载体，对采用PPP模式的地区增加中央财政补助资金。

   地方各级财政部门边推进、边创新，摸索出很多新办法、新措施，包括设立基金、出台奖补政策等。

5. 夯实信息基础建设。

   搭建了集项目管理、数据分析和信息共享为一体的全国PPP综合信息平台，实现项目全生命周期内的全功能动态监管。

   在地方各级财政部门的大力支持下，目前已实现信息平台入库项目基本信息全部对外发布。

   研究制定全国PPP咨询机构库和专家库管理办法，动态公开具有PPP咨询服务能力和经验的机构，推动PPP咨询市场良性竞争。

今年以来，我们重点围绕推动立法、项目落地和引导支持等方面，做了大量工作。

1. 在推动立法方面，在对国际立法经验及国内实践深入研究基础上，我们起草了立法草稿，并向相关方面充分阐述我们观点，目前正按照国务院要求，积极配合法制办制定PPP条例。

2. 在项目落地方面，联合20个部门，在地方上报的1174个项目中评选出516个第三批示范项目，全面提升第三批示范项目的行业引领、区域带动和创新示范效应，实现了从财政部示范到全国示范的升级。

   从实际情况看，示范项目整体进展良好，落地速度不断加快。截至8月末，第一批、第二批示范项目落地率分别为76%和52%。在示范项目的带动下，各地有更多的PPP项目落地。

   截至今年10月末，财政部PPP综合信息平台入库项目10,685个，总投资12.7万亿元。其中进入执行阶段的项目1,014个，总投资1.72万亿元，落地率26.8%。其中，仅6-10月就新增落地项目395个、新增项目总投资6600亿元，项目落地速度明显加快。

3. 在引导支持方面，重点推动PPP基金设立运转。为了提高PPP项目的融资可获得性，我部会同有关金融机构，出资设立了1800亿元的PPP融资引导基金，推动更多PPP项目实施。

   目前，基金公司抓紧开展项目投资，累计签约金额已达到517亿元。

总的来看，今年PPP各项工作稳步推进，卓有成效，各方对推广PPP的反应日益热切，PPP项目迎来了“落地年”，一些开始运营的PPP项目，显现了较好的经济效益和社会效应，可以说，PPP改革已呈现出政府、企业、公众三方共赢的良好局面。

在取得成效的同时，我们也清醒地认识到，PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。

（一）部分地方观念转变不到位。

科学的理念是推进改革的基础，对理念学得不深不透，就很容易在实践中走弯路、犯错误。典型表现：

• 一是片面追求投资和GDP增长，不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围，甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式，并对社会资本承诺过高的回报率，这不符合社会资本合理盈利而不暴利的要求，会损害公共利益。

• 二是将PPP模式简单理解为融资手段，且程序复杂、管理要求高，认为不如财政直接投入或银行贷款等传统融资方式简单，采用PPP模式的主动性不强。

• 三是个别政府通过设置高额保证金、注册资本、银行存款等条件，制造“隐性门槛”，规避采购环节的竞争，难以实现“物有所值”。

（二）改革发展不平衡。

首先，行业发展不平衡。不同部门积极性有差别，面临的难度也不相同。已经出台具体实施意见的行业，改革进展相对较快，但行业主管部门尚未行动或者行动较慢的领域，改革进展则相对缓慢。

其次，地区发展不平衡。从项目库情况看，中西部地区进展较快，PPP项目数量较多，截至今年10月末，数量位居前五的省份，除山东外，全部是中西部省份。

从前期调研情况看，有些省份内部的改革进度也不平衡，认识到位、思路清晰的市县工作推进快，制度体系、工作机制、项目落地都有积极进展，观念陈旧、领导不够重视的地方仍然需要上级推着走。

（三）民营资本参与率不高。

引导民营资本参与提供公共服务，是PPP改革工作的主要任务之一。总理多次强调，要把PPP作为拉动民间投资的一种重要方式。

从实际进展看，目前民营资本参与PPP的积极性并不高，分析其原因：

• 一是部分政府在观念上有误区。一些地方不愿意和民营资本打交道，认为不可控、风险高，加上项目操作复杂、技术要求高，和民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力，如果民营资本收益高了，容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑。

• 二是对民营资本的权益保障不足。主要是法律保障不足的问题。PPP项目合作期比较长，民营资本担心合同无法正常履行，如果政府方违约，缺乏有效渠道维护自身的合法权益。

• 三是民营资本自身能力有待培育。目前除污水处理、垃圾处理等较为成熟的行业外，不少领域、特别是交通轨道领域缺乏有实力承接PPP项目的民营资本，客观上造成国企、特别是央企唱主角的现象。

（四）部分项目实施不规范。

目前，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象，需要引起高度重视，主要是：

• 一是假借PPP搞变相融资。一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险隐患。

• 二是刻意规避PPP管理要求。

  一些地方认为PPP流程多、管理严，操作起来太复杂，想方设法规避PPP制度要求，借道政府购买服务等方式变相上项目，把政府购买服务的范围泛化到几乎所有公共服务。

• 三是“重数量、轻质量”，项目前期准备工作不扎实。

  在第三批示范项目评审过程中，我们发现，有的项目必要的可研报告尚未完成，立项流程存在瑕疵；很多项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告流于形式，照搬模板，给未来项目实施埋下很大隐患。

（五）法律保障和政策衔接不健全。

目前，基础性的PPP制度框架已经建立，但在法律保障上还需要进一步提升。据了解，反映比较多的问题，

• 一是法律保障待加强。

  由于缺乏专门立法，PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰，相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障，社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。有些财政部门还反映，由于涉及部门职能转变，没有立法很难协调推进工作。

• 二是配套政策待完善。

  PPP项目涉及面广，税收、土地、价格、融资等配套政策都需要进一步完善。比如，项目公司成立和资产移交阶段的税收处理问题，市政公用领域价费体系和城镇供水、供气、供热行业上下游价格联动机制问题，金融产品和服务与项目融资需求不适应问题，社会资本退出渠道不畅等问题。

• 三是市场壁垒待破除。

  我国公用事业领域存在“各自为政，各管一摊”的现象，存在一定的市场分割，没有建立全国统一市场，导致市场主体良莠不齐，甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。

根据国务院办公厅关于开展有关专项督查工作部署及我部PPP示范项目督导工作要求，我部将组织开展“完善推广政府和社会资本合作（PPP）模式”专项督查调研，会前我们已将工作通知提前下发到相关省份。

会后，由国务院办公厅、环保部、住建部、交通部、卫计委、人民银行等部委相关司局，以及财政部金融司、经建司、预算司、条法司、PPP中心等司局组成的5个督导工作小组，将分赴10个省份进行督导，每个省份督查调研1-2个城市，每个城市督查调研1-2个县（区），既监督问责，也要解决问题，特别是对实践中发现的共性问题，要及时研究提出制度化的解决对策。

这次督查的重点和目的是，掌握各地PPP改革工作进展情况，深入了解实践中的问题和困难，广泛听取意见建议，督促PPP项目、重点是示范项目规范实施、加快落地。

相关省份要高度重视，认真按照通知要求，全面总结制度建设、机制建设、能力建设、政策制定等工作，梳理掌握项目进展情况和社会资本参与情况，做好督查准备工作。要以本次工作督导为契机，聚焦困难问题，转变工作思路，找准对策措施，扎实推动PPP项目规范实施、快速落地。

各个督查小组要高度重视，按照工作部署扎实开展督导工作。

• 出发前，要对调研组成员进行集中动员，细化工作方案，明确任务分工。

• 在督导过程中，要通过听取工作介绍，举行座谈，实地走访等多种形式，与政府部门、社会资本（企业）、金融机构、中介服务机构等PPP项目参与各方进行广泛交流，了解项目进展情况和难点问题，能给予技术指导和专业支持的要现场办公、解决问题，要让全社会看到党中央、国务院大力推动PPP模式规范实施的决心，增强各方信心。

• 督导结束后，要及时提炼形成督导报告，既要反映PPP工作的进展和成绩，也要反映当前的困难和问题，提出行之有效的工作方法和政策建议。

认识PPP改革的意义，需要有一个宽广的视角，需要放到推进经济社会发展的大局中去看。

早在推广之初，我们就提出了“五大变革”的理念，认为PPP是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。

今年以来，党中央、国务院领导将PPP提升到改革全局的战略高度，让我们对PPP改革的意义有了更深更高的认识。

实现“五大变革”是推进PPP改革的长期目标。短期内，PPP改革要与现阶段的经济发展形势有机融合。当前，我国经济正处在爬坡过坎的攻坚期。

• 从宏观看，一方面，经济增速放缓，PPP仍将是拉动经济增长的重要政策工具之一。另一方面，市场资金充裕、资产荒持续存在，市场各方将PPP作为获得融资和快上项目方式的现象比较多。

• 从微观看，各方面都有拉动投资的迫切需求，加上前面提到的问题和挑战，都制约着PPP的规范健康发展。

为此，我们要坚持以“稳增长”为核心，充分发挥好积极财政政策的作用，畅通民营资本进入渠道，依托PPP改革，助力“大众创业、万众创新”和“增加公共产品、公共服务”“双引擎”。

下一步，要重点做好以下工作，争取实现重大突破：

（一）努力在两个“强制”试点上实现突破。

在确定的污水处理、垃圾处理领域，要坚定推行PPP模式强制应用试点工作，力争新建项目100%采用PPP模式。这是财政部党组会议作出的新的工作部署，垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有收益、有现金流，PPP模式应用广泛，具备全面推广的基础和条件。

对项目一般有现金流、市场化程度较高、PPP模式运用较为广泛、操作相对成熟的其他领域，要在逐个研究的基础上，加快推进PPP模式强制应用工作，成熟一类、推进一类，边试点边规范，边总结边完善，一定要取得实质性进展。

在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，比如地下综合管廊项目，要强制实施PPP模式识别论证，鼓励运用PPP模式，推动提高项目效率。

对两个“强制”试点，各地可结合实际情况，先行先试，条件成熟的领域可以直接推进，部分领域暂时无法全面推进的，可以探索在项目层面开展试点，争取在各个领域都有所突破。

（二）努力在提高项目落地率上实现突破。

要按照“又快又实”的要求，推进形成PPP项目加快落地的态势，形成民营资本广泛进入的局面，为应对经济下行压力发挥更加突出的作用。

• 一是发挥财政资金引导作用。

  落实好国家支持公共服务领域PPP项目的财税优惠政策，加强政策解读和宣传，积极与中国PPP融资支持基金做好项目对接。

  同时，各级地方财政部门要因地制宜、主动作为，探索财政资金撬动社会资本和金融资金参与PPP项目的有效方式，通过前期费用补助、以奖代补等手段，调动社会资本的投资积极性。

• 二是加大业务支持力度。

  我们将积极会同有关方面，落实好对中央财政示范项目的跟踪指导、对口联系制度，帮助项目单位解决实施过程中遇到的困难和问题。

  各地可探索组建专家团队，对实施进度慢的PPP项目实行定向辅导，及时解决问题。

• 三是加大项目推介力度。

  各级地方财政部门要联合行业主管部门，对各公共服务领域的项目进行系统梳理，建立分层次、有重点的滚动开发计划，加大项目推介力度，为供需双方提供对接平台，实现更多更好的合作。

（三）努力在推动PPP规范运作上实现突破。

推广PPP模式重在“神似”，关键是要贯彻PPP模式的理念和内涵。从各国经验看，不同国家也普遍根据各自国情对PPP的具体形式进行了创新，形成了符合本国实际的做法。我们也支持和鼓励各地在中央统一的制度框架内，遵循“因地制宜、公众受益、市场运作、优化治理”的原则，在实践中对PPP模式的具体运作方式进行探索。

但这种探索必须要有规有矩，出发点是为了更好地推广PPP模式，更好地改善公共服务供给的质量和效率，更好地促进经济社会发展，绝不能是“钻制度空子”、“规避制度要求”。

• 一是在项目规范方面，要着力改变“假PPP”不断出现的状况，削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动，强化示范项目引导作用，做“真PPP”。

• 二是在管理规范方面，要结合现有经验和实践需求，对三年来制定出台的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度进行评估完善，以制度规范促项目规范。

• 三是在绩效考核规范方面，按照“激励相容、提质增效”的目标，探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系，覆盖PPP项目全生命周期，确保全程有监督、有考核、有验收。

PPP改革成果是努力干出来的，不是等和靠出来的。大家一定要以高度的责任感、使命感和紧迫感，切实把党中央、国务院决策部署转化为实际行动、转化为具体措施，对确定的各项工作任务，说一件、干一件、成一件，全力打好改革攻坚战。对2017年PPP工作，我再提几点要求。

（一）要把握好“三项”工作原则。

• 一是市场化原则。PPP模式本质上是发挥市场决定性作用，利用市场力量做好公共服务。推进PPP的具体工作也要坚持市场化方向，继续强化信息披露，推动各方面公开透明，增强市场信心。

• 二是法制化原则。坚持科学理念坚定推进PPP立法，同时继续健全制度体系，涉及财政管理的制度建设不能停，多下先手棋，制度的完善也将为立法扫清障碍。

• 三是规范化原则。要从项目示范、制度保障、资金引导、市场培育等方面，推进PPP规范发展。

（二）要运用好“四个”工作方法。

• 一是落实主体责任。各级财政部门要深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实承担起推进PPP改革的主体责任，全面履行好牵头职责，主动作为，因地制宜推进工作。各单位的一把手要当好第一责任人，亲自抓、亲自管，层层落实任务、压实责任，确保工作实效。

• 二是牢固树立全局意识。PPP改革是一项综合性改革，具有很强的牵引性，需要经济体制、行政体制、财政体制、投融资体制等改革配套推进。深化PPP改革一定要有全局意识，注重统筹协调，与相关改革步调一致，相互促进。

• 三是狠抓机制建设。要发挥财政部门在资金管理上的优势，注重“花钱买机制”，要通过财政投入从“补建设”到“补运营”的转变，带动公共服务供给机制的转变，推动实现PPP风险共担、激励相容、产出导向等核心理念。

• 四是坚持高标准和守底线相结合。推进PPP项目，既要树立精品意识，确保“形神兼备”，经得起时间的检验，也要树立底线意识，将规范运作摆在首位，坚决杜绝借PPP之名行变相举债之实等违法违规行为。

（三）要聚焦好“五个”工作发力点。

• 一是加快推动示范项目落地实施。确保第一批中央财政示范项目在2016年底前全部落地，第二批示范项目在2017年3月底前全部落地，第三批示范项目在2017年9月底前全部落地。

• 二是着力提高民营资本参与率。省级财政部门要研究将民营资本参与率纳入工作考核体系，要会同有关行业部门合理设定PPP项目采购标准和条件，不得对民营资本设置任何差别条款和歧视性条款。

• 三是加快转变财政资金投入方式。对现有公共服务领域财政投入进行逐项梳理，对具备转型条件的资金，要制定明确的工作计划，确定从“补建设”转为“补运营”的具体安排。

• 四是用好专项督导长效机制。既要督进度，更要督规范。针对督导中发现的困难和问题，要及时研究提出制度化的解决对策，推动项目规范实施。

• 五是进一步推动项目实施信息公开。坚持“以公开促规范、以公开促发展”的原则，依托PPP综合信息平台，及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息，确保项目实施公开透明，有序推进，保证项目实施质量。

同志们，推进PPP改革的意义非凡，责任重大，使命光荣。希望大家能够不畏挑战，继续以饱满的热情投入到PPP改革工作中去，在党中央、国务院的指导下，勇于担当、主动作为，全力推动PPP改革实现提升国家治理能力、优化财政管理、吸引更多民营资本参与、推动经济社会健康发展的多重目标。

注：讲话原文略有删改