PPP合作伙伴的最优采购之社会资本方的适格范围与能力标准

（一） PPP操作方式的基本类型

（三） PPP与政府购买服务的联系与区别

（四） PPP主要运作方式概览 

潘萍

江帆

尽管PPP模式的推广运用产生于政府放松基础设施与公共服务领域市场准入规制的宏观背景之下，但基于PPP项目“兹事体大”的公益性质，对社会资本方的市场准入进行严格规制仍然具有十分重要的风险防控意义。不过，在整体上，政府与社会资本合作是以有效发挥市场的资源配置功能为导向，因此PPP的市场准入规制已并非传统意义上的政府垄断限制，而是以促进市场公平竞争、提升公共服务有效供给为目标的参与激励与秩序保障。概括而言，PPP市场准入规制的宏观设计思路是消除行业限制壁垒，降低资本进入的门槛与成本，推动公共服务供给格局由垄断型向可竞争型转换，主要规制内容包括“社会资本方的适格范围”与“最优社会资本方的能力要求”两个方面。

当前，有关社会资本方的适格范围，主要规定在中央有权机构制定的四份政策文件之中。其中，发改委的规定较为宽泛，仅是指出“社会资本是符合条件的国有企业、民营企业和其他各类企业” ，且未说明具体需要符合什么条件。财政部的规定相对狭窄，明确指出“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。” 国务院办公厅综合两部委意见，确认“已经建立现代企业制度，实现市场化运营并明确今后不再承担地方政府举债融资职能地方融资平台公司，可作为社会资本方参与当地的PPP项目” ，但并未谈及本地国有独资及其他国有控股企业的主体资格。而如依据“举重以明轻”的类推原则，考虑到国务院办公厅放宽本地融资平台公司准入资格的前提条件是其需要“建立现代企业制度”与“实现市场化运营”，那么在此两方面已显在具有更高程度的本地国有独资企业及其他控股国有企业应当也可以参与本地的PPP项目合作。以国务院办公厅的意见为基础，银监会和发改委添加了参与本地PPP项目合作的融资平台公司获得银行信贷支持的另一条件，即“承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置” 。

综合上述政策要旨，当前社会资本主体的适格判断显然是以其是否为独立真实的市场主体为基准，具体包括民营企业、外资企业、国有独资及其他国有控股企业、符合条件 的地方融资平台公司，并均不受本地/外地的地域合作限制与上级/本级/下级的级别合作限制。在此，国有事业单位被排斥在适格主体范围之外，故有意见认为，这是对PPP有效合作资源的浪费——一些具有丰富市场运营经验、突出技术管理优势、特有商业品牌价值的国有事业单位 ，也是PPP能够借以提升项目市场运作效果与服务供给效率的重要力量。对于此种意见，应当看到，无论如何定义PPP，其内在本质必然表现为“政府”与“市场”的机制联接，必然要求合作一方具备较为典型的“市场竞争”特质。在我国的国情条件下，允许以现代企业制度为基础的各类国企参与PPP合作是合理而可行的，但国有事业单位作为传统的公共服务机构，基于自身作为“事业单位”的非营利性特征，始终无以具备相当于各类国企的市场属性程度，故不应赋予其作为社会资本方的主体资格。至于那些知名公共服务机构的经验、优势与品牌价值，完全可通过其他有效渠道获得发展、成熟、普及、推广，对其参与的政策限制不是对PPP资源的浪费，而是对PPP市场秩序的合理维护。

当然，仅从依法合规的角度判断参与主体的适格与否只是PPP项目运作的底线标尺，政府还应围绕风险防控的目标，对本地融资平台公司与本地各类国有企业的参与持以更加全面的警醒意识。基于地缘文化的认同融合、人事组织的熟稔相通、监管方式的便捷易达，本地企业或者平台公司参与的项目确实具有工作更易推进，信赖更易形成的客观优势，同时也可满足地方利益特殊保护的需要。但是，如同前述广深港高铁香港段项目所揭示的教训一般，香港政府过度信赖与其存在“母子”控股关系的香港地铁公司，二者之间的“同体”监督难以发挥切实的效果，最终导致了成本大幅剧增、工期严重拖延。在内地，长期的实践则已证明，许多承担公共服务职能的国有企业所以资本运营效率不高、服务供给水平低下，最主要原因是政府未能有效地实现“政企分开”与“政资分开”，企业缺乏独立的市场主体地位，进而导致项目投资缺乏市场导向、运营方法脱离市场实际、产出价格偏离价值规律。这就是说，PPP模式的效率提高与风险防控不仅需要政府严格划清与市场的界限，真实赋予社会资本方自我决策、自担风险的市场主体身份，同时还需要政府常怀高度审慎的责任意识，依法按约地对社会资本方进行有效的行政监督与绩效监管。

但是，众所周知的是，国有企业与政府之间原本便存在着千丝万缕的多样牵连，本地国企与政府之间更是隐含着诸多暧昧难明的复杂关系。PPP模式下，这种复杂关系既可能干扰项目公司的独立运营权，又可能使得“同体”性质的政府监管出现疏忽乃至漏洞。当合作对象是与政府关系更深的本地融资平台公司时，二者之间难于斩断的历史纠葛与资产纽带将进一步放大上述风险。平台公司基于“国有”性质而与政府普遍存在的牵连关系极易在“本地”范围内上升为“母子”间的控制关系。在这种控制关系的影响下，平台公司亦很难在重大投资、经营事项与重大人事任免方面自主决策，进而可能重蹈历史中政资不分、管理不善、效率不高的覆辙。有鉴于此，财政部在其示范项目评审标准中规定，“未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的” ，不再列为备选项目。在这一评审标准的约束下，“符合条件”的本地融资平台作为社会资本方参与的项目虽然并没有触碰依法合规的底线，但可能面临着无法成为财政部国家级示范项目的尴尬。

而在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，财政部还指出政府“要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴”，由此明确了“最优”合作方的选择应采纳综合标准。结合PPP模式内涵及其提高效率与引入资金的双重目标，该综合标准可具体化为对社会资本方运营能力（含括设计、建设能力）与资本运作能力（包括自身财务实力与增信融资能力）的考察，并在逻辑上应以运营能力考察优先。但是，现实中，政府首位看重的却往往是合作方的资本运作能力。这一现象固然可解释为政府对PPP融资功能的偏爱，但另一方面也是PPP市场竞争现状所致。由于一般而言，PPP模式并没有过高的技术门槛，项目孵化的前提包含市场化程度相对较高，即市场竞争较为充分的条件，因而除少数情形外，参与同一项目竞争的社会资本方在各种运营能力指标方面极少展现出压倒性的绝对优势。特别是在允许联合体参与竞争的情况下，这种运营能力方面的差距比较还会更加模糊而细微。相形之下，评价标准更为直观的资本运作能力，尤其是自身财务实力则会较为清晰地拉开社会资本方之间的“能力”差距，因此也便合乎理性地成为了政府优选合作方的基准标尺。

与此同时，客观事实还包括，目前多数PPP项目都有较大的融资需求，所以即便政府凸显了社会资本方的运营能力指标权重，但如其缺乏资本运作的能力，那么项目建设仍将无法落地。相反的，具有资本运作能力的社会资本方取得项目合作权后，即便其在运营能力方面有所欠缺，但仍可通过各种形式的资源整合，借助其他市场主体的相应能力完成项目预期的产出目标。这就是说，至少从理论上讲，诸如银行、基金、信托机构、保险机构等财务投资者独立获得PPP项目的合作权并不应当受到绝对限制。同时，国外实践中以金融财团为合作主体的PPP项目也已经取得了较多的成功运作经验。所以，资本运作能力及其衍生而出的风险承受能力与风险承受意愿，并非不能成为最优合作方选择的核心标准。但是，回归中国的现实，目前市场中并没有类似于国外那种具备超强项目运作能力的财务投资者，且其单独作为社会资本方将极易导致明股实债或变相融资的项目出现。毕竟，对于地方政府来说，投融资模式的术语名称是次要的，解决融资需求才是第一要务。只要财务投资者能够满足其资金需求，各类“伪”PPP、“假”PPP就会有现实促生的危险。因此，政府原则上不应鼓励单独的财务投资者成为社会资本方，而应要求其与建设承包商、项目技术设备供应商、项目管理运营商组成联合体参与竞争。

目前，组建联合体已经是社会资本方参与PPP采购竞争的重要形式，目的是通过各方特有优势的“联合”，以满足项目的综合能力要求、提高竞争实力并分散合作风险。从法律性质上讲，联合体既不是法人组织，也不是合伙企业，而是各方以联合体协议为基础建立起来的合同关系。在联合体投标模式下，联合体本身不具有签订合同的法律资格，联合体各方仍需以自己的名义，共同与政府签署PPP项目合作协议。由于联合体本身不存在独立的财产，所以无论联合体协议如何分配成员间的出资比例，联合体成员各方均应就联合体的全部义务对政府承担连带责任。至于受联合体协议规约的内部成员出资比例，法律并无明确限制规定。政府如有规制需要，应当在招标文件及项目合作协议中予以明示。同时，立足于联合体成员无以推卸的法定连带责任，法律也并未明确禁止联合体成员在协商一致的基础上改变或调整原定的内部出资比例。只要该改变或调整没有产生变更项目合作协议实质性内容的后果，没有增加或减少政府方的责任或权利，便可依据“法无明文禁止”即可为的民商法原则发生效力。但是，鉴于PPP项目的复杂性，联合体成员内部出资比例的改变或调整仍有可能扩大项目合作风险。因而，政府也应对此问题保持足够警醒，并根据项目运作的实际需要，通过相关协议预先规制。

不同于出资比例的调整，联合体成员的增减或更换则为当前的法律法规明令禁止。参与招投标的联合体自递交资格预审文件开始，都不得增减或更换成员，否则便会导致投标无效的后果。如是的刚性规定对于保障招投标程序的公平、公正以及防止违规串标行为的发生意义重大。但值得注意的是，基于PPP项目投资规模大、合作周期长、情势变化多的基本特征，一概要求联合体成员不能发生任何的增减或更换显然不符合PPP项目运作的实际需求，同时也不利于调动社会资本的参与积极性。同时，PPP项目的阶段任务边界较为明显，这也是PPP在特定阶段可以允许联合体成员增减、更换乃至部分退出的现实可行基础。因而，从PPP的内在要求看，允许联合体成员进入项目运作的特定阶段后通过内部协商一致进行成员增减或更换以及通过合法操作程序实现有序退出，该当是PPP模式设计的应有内容。这就是说，基于PPP模式的革命性与创新性，政府一方面要坚持依法合规的底线，严格恪守法律的禁止性规定，另一方面在法律没有明文规定时，则应贯彻辩证合神的思路，立足PPP模式的内涵要求，围绕防控风险的目标具体情况具体分析，并在缺乏法律授权时通过合同的预先安排明确权力行使的合法依据。