专题一：PPP项目的参与方——政府方与社会资本方
一、 政府方
根据 PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP 项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在 PPP 项目中,政府需要同时扮演以下两种角色：
作为公共事务的理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担 PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于 PPP 项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照 PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。
为便于区分政府的不同角色，本指南中，政府或政府授权机构作为 PPP 项目合同的一方签约主体时，称为政府方。
笔记：1、政府角色的不同（或目的不同），与相对人（交易对手）的法律关系也不同。判断何种法律关系，关键要判断双方之间法律关系的内容即权利(力)义务的内涵。《指南》将政府按角色分类，认为政府有两个角色：一是公共事务的管理者，在此角色中政府主要履行了行政管理职能，体现了政府的单方意志；除了合同约定的民事权利外，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。
二是民事合同的交易者。在此角色中政府基于公平、平等、等价有偿、诚实信用原则，通过平等协商与社会资本建立合作关系，即政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。
那么，在PPP项目实施过程中产生纠纷的时候，是作为行政纠纷还是民事纠纷，其判断标准应当基于上述原则确定，不能将PPP合同的民事合同性质作为唯一的判断标准。
当然，虽然行政纠纷一般会体现出行政机关的国家权力，但并非在PPP项目实施过程中所有体现行政机关国家意志的纠纷都会形成行政诉讼。《行政诉讼法》第十三条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为； （二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
2、PPP项目中的政府方，包括了中央部门（见关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知（财金[2015]166号））、各级地方政府及其授权的机构。财政部113号文规定，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号）第十四条规定，县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。发改委《工作导则》规定，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。
从以上可以看出，财政部对授权实施机构的规定最明确。目前一般是行业主管部门作为实施机构。
另，政府本身能否作为实施机构？六部委规定的“应当”是否意味着必须？笔者认为，该应当与必须尚难以划等号。所以县级以上人民政府也可作为实施机构，问题是，县级以上人民政府作为实施机构并不会比主管部门作为实施机构方便、专业。所以原则上应当以行业主管部门（也可能是承担部分行政管理职能的事业单位）作为实施机构更有利于项目的实施与监管。
二、 社会资本方
本指南所称社会资本方是指与政府方签署PPP 项目合同的社会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目。社会资本是 PPP 项目的实际投资人。但在 PPP 实践中，社会资本通常不会直接作为 PPP 项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为 PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。
项目公司是依法设立的自主经营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。
笔记：1、并非所有政府融资平台公司及其控股的国有企业均不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。与《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）不同，国办发〔2015〕42号规定，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。
2、在项目公司中政府可以不出资，如出资比例也不得高于50%且不具有实际控制力与管理权。
3、根据《外商投资产业指导目录（2017）》的规定，目前仍有些项目是国家限制或禁止外国投资参与的，虽然随着进一步的开放、上述限制还会减少，但在国家出台新的规定之前，该目录仍应当严格遵守，且应当注意，港澳台地区的投资，应当以大陆和其签订的相关协定为准。
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