PPP项目合同，是政府方与社会资本方实施项目的依据、核心和基础，是PPP项目实施过程中最重要的法律文件，PPP项目建设及运营所涉项目主体、运作方式、交易结构、风险分配、权利义务安排等核心要素均需通过PPP合同的方式最终予以落实。一份好的PPP项目合同，能够促使项目顺利推进，并有助于双方合作目标的达成。
本文拟结合PPP立法现状，从合同框架的角度，谈一谈PPP合同体系的构建。
一、法律规范索引
目前，PPP项目的法律依据主要体现为国家发展改革委员会（下称“发改委”）、财政部出台的众多规范性文件。2017年7月国务院法制办发出通知，全文公布国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》及其说明，征求社会各界意见。该条例现仍处于起草阶段，尚未颁布实施。故现阶段仍需以发改委和财政部出台的系列文件为法律依据。
关于PPP合同体系的相关规定，主要体现为两部门的下述文件：
1、2014年11月29日财政部《关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金〔2014〕113号）；
2、2014年12月2日发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；
3、2014年12月30日财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金(2014)156号）；
4、2016年10月24日发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资(2016)2231号）。
其他部门文件还包括：
2017年11月22日交通运输部办公厅《关于印发<收费公路政府和社会资本合作操作指南>的通知》（交办财审〔2017〕173号）。
二、关于PPP合同体系的相关规定
财政部《关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金〔2014〕113号）明确规定：“合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件”。
财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金(2014)156号）所附《PPP项目合同指南（试行）》的“编制说明”已明确：“本指南所称的政府和社会资本合同项目合同是指政府方（政府或政府授权机构）与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确定和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系”。该指南确定的合同的主要条款包括：总则（主要参与方、合同体系）、主要内容（项目范围及期限、融资、建设、运营、维护、付费机制、履约担保、项目移交等）、不同付费机制下的核心要素、不同行业下的特定条款）。
发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）“附件2”《政府和社会资本合作通用合同指南》确定的合同主要条款包括：总则、合同主体（政府主体、社会资本主体）、合作关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决、其他约定。该指南中将“对项目公司的约定”放于PPP合同的第七条“社会资本主体”中进行约定。
发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资(2016)2231号）规定：“政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同”。
交通运输部办公厅《关于印发<收费公路政府和社会资本合作操作指南>的通知》（交办财审〔2017〕173号）规定：“经批准通过后，根据本级人民政府的授权由相关单位或项目实施机构与依法选定的社会资本方签订投资协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司（项目法人），并与项目公司签订收费公路PPP项目合同”。
三、评价及总结
在实践中，因合同签署主体的不同，部分项目由政府方与社会资本方直接签署PPP合同，部门项目由政府方与项目公司直接签署PPP合同，部分由政府方与社会资本方先行签署投资协议后再由政府方与项目公司签署PPP合同。
从以上规定可见，发改委和财政部提供的PPP合同示范文本存在诸多不同之处，尤其在合同主体的确定等方面有较大差异，对项目主体双方在建设及运营项目期间适用法律上会造成一定困扰。但无论合同主体、合同名称如何调整及安排，PPP合同在项目实施过程中的基础和核心地位都不可动摇，项目各方主体均需以PPP合同为核心构建合同体系，最终形成以PPP合同为基础，投资合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等为支撑的合同体系。
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